O difícil acesso da União Europeia à Jurisdição Internacional


Abreviaturas:
UE - União Europeia
ONU- Organização Internacional das Nações Unidas
TJUE - Tribunal de Justiça da União Europeia
TJ- Tribunal de Justiça
TGUE- Tribunal Geral da União Europeia
TEDH - Tribunal Europeu dos Direitos do Homem
TIJ - Tribunal Internacional de Justiça
TPI - Tribunal Penal Internacional
TIDM- Tribunal Internacional do Direito do Mar
DIP - Direito Internacional Público
TUE - Tratado da União Europeia
TFUE - Tratado de Funcionamento da União Europeia

            O presente comentário tem por base um dos grandes entraves da UE no contexto externo: o difícil acesso à jurisdição internacional.
            A UE é qualificada perante o DIP como uma organização internacional e sendo um sujeito de DIP, seria expectável que lhe fossem atribuídas as duas faculdades essenciais de qualquer sujeito de Direito: ser destinatário de normas jurídicas e ter a legitimidade de recorrer às instâncias judiciais de forma a reivindicar os seus direitos. No primeiro caso, não existem dúvidas de que a União além de ser recetora também ocupa a vertente de ser emissora, através do apurado aparelho legislativo que tanto as instituições da União como os Estados Membros desenvolvem. Todavia no segundo ponto verifica-se que, no panorama internacional, a tutela que é feita tanto à União como às restantes organizações internacionais é escassa.
            Analisemos. A União é a parcela de autonomia da qual os Estados abdicaram e se submeteram, dando aso à criação de uma nova entidade com personalidade jurídica, artigo 47.º TUE, capacidade/especialidade definida, no artigo 3.º TUE, e uma estrutura delimitada, artigo 13.º TUE.                      Na sua formação judicial a UE é composta pelo TJUE, conforme indica o artigo 13.º/1 TUE, e do qual resulta alguma imperfeição técnica, que a designação TJUE, tende a identificar o conjunto de tribunais da União, sendo que referências especificas a tribunais concretos são feitas a Tribunal de Justiça, Tribunal Geral e Tribunais Especializados[1], conforme indica a letra do artigo 19.º/1 TUE, portanto estamos perante uma única instituição, três tribunais, com a possibilidade de o Parlamento Europeu e o Conselho tomarem a decisão de criar outros tribunais especializados[2]. Apesar de não existir uma relação de natureza hierárquica entre os tribunais nacionais e o Tribunal de Justiça[3], com base no princípio da cooperação que encontra a sua principal manifestação, nas questões prejudiciais, de acordo com o 267.º TFUE, nos diz que os tribunais nacionais podem colocar questões de interpretação do Direito Europeu aos tribunais Comunitários, em oposição no plano jurisdicional europeu existe uma hierárquica definida, conforme indicam os artigos 256.º e 257.º TFUE.
            Além da jurisdição interna, a União poderia estar igualmente vinculada ao TEDH, tribunal criado no seio do Conselho da Europa que tem como principal diploma a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, se seguíssemos a letra do artigo 6.º/2 TUE. Contudo, a União ainda não aderiu à Convenção, tendo os Estados Membros já realizado o mesmo. 
          Na jurisdição europeia, o TJ emitiu um parecer em que defendia a não adesão da UE à Convenção e por sua vez ao TEDH, já que iria limitar a sua (TJ) jurisdição. Todavia, este pensamento torna-se desconforme com toda  a estrutura que está subjacente à União, porque e voltando a repetir, é a autonomia da qual os Estados abdicaram, logo todas as normas que a regulam, sendo expoente máxima disso os Tratados, são da vontade dos Estados Membros, logo bastaria os Estados acordarem a revisão dos Tratados e possibilitar a adesão da UE à Convenção. 
                Numa primeira análise, reparamos os entraves colocados no âmbito da jurisdição europeia. O que nos propomos analisar consiste em saber no caso da jurisdição internacional e olhando para os principais tribunais internacionais qual a jurisdição que é conferida à UE. 
                Um caso paradigmático é o do TIJ. O TIJ é por excelência o principal órgão jurisdicional da comunidade internacional[4], desde a promulgação da Carta das Nações[5] em 1945 na Conferência de São Francisco, onde ficou estipulado, no artigo 92.º da Carta, a criação deste tribunal, herdeiro do outrora Tribunal Permanente de Justiça Internacional fundado no âmago da Sociedade das Nações. O TIJ dispõem de estatutos próprios e são-lhe conferidas duas competências: jurisdicional e consultiva, conforme refere o artigo 96.º da Carta.
            Porém, o principal óbice da questão centra-se em que apenas os litígios são litígios entre Estados: apenas os Estados têm acesso ao Tribunal. Mas não apenas membros das Nações Unidas: além destes podem tornar-se partes no estatuto outros Estados nas condições a fixar, em cada caso, pela Assembleia Geral, procedendo recomendação do Conselho de Segurança. [6] Este pensamento é fruto do que está explanado no artigo 34.º dos estatutos do TIJ[7], concluindo-se que é negada qualquer tutela jurisdicional a outro sujeito de DIP.
            O primeiro obstáculo com o qual nos deparamos encontra-se aqui: sendo a UE um sujeito de DIP na teoria, na prática é-lhe negada a possibilidade de acesso ao principal tribunal para a resolução de conflitos internacionais. Ficou exposto acima que a todos os sujeitos de DIP são-lhe reconhecidas duas atribuições: ser destinatário de normas jurídicas e ter acesso aos tribunais. Mas, no caso na UE o segundo caso apenas se aplica à sua jurisdição, ou seja, àquela que foi por si criada e desenvolvida. Parece-nos isto uma falsa caracterização, porque, se ser sujeito de DIP se pauta por essas atribuições, então apenas os Estados são sujeitos de DIP. Senão vejamos: a doutrina tende a elaborar uma tripartição do conceito “sujeitos de DIP” em: Estados, Organizações Internacionais e Indivíduos, mas ao analisarmos o artigo que permite o acesso à jurisdição do principal tribunal internacional a mesma assume-se inflexível. 
     Podemos extrapolar o seguimento raciocínio: o Direito assume-se irremediavelmente e incomensuravelmente ultrapassado pelas sociedades, a facilidade com que estas se alteram torna-se num processo extremamente pesaroso para que o Direito consiga estar a par dessas mudanças, ora no caso do DIP temos que partir da base de que desde o nascimento desta disciplina o principal  centro de imputação de normas jurídicas foram os Estados, e que apenas na segunda metade do século XX com a criação das Nações Unidas é que os indivíduos e as organizações internacionais ganharam relevância. Todavia se olharmos e analisarmos as principais normas internacionais, estão direcionadas aos Estados, quer seja como direitos ou como deveres, p.ex: Carta das Nações Unidas e os novos instrumentos normativos que pretendem uma mudança de paradigma e a inserção de novos sujeitos no DIP é barrada, como o caso da Convenção de Viena dos Tratados entre Estados e Organizações Internacionais de 1982,  que devido ao facto da falta de assinaturas por parte dos Estados não se encontra em vigor. 
        Concluindo o nosso raciocínio,  afigura-se-nos que durante os próximos anos irá ser extremamente difícil o acesso da União ou de qualquer outra instituição à jurisdição do TIJ, porque a mentalidade com a qual o tribunal foi desenhado é antiga e não acompanhou a mudança dos tempos modernos. No resquício poderíamos seria sempre defensável a via de que: caso a União quisesse ser julgada no TIJ o mesmo poderia ocorrer se todos os Estados Membros propusessem uma ação ou fossem demandados para tutelar os interesse da UE. Todavia, este mecanismo não nos parecesse o correto, porque uma vez que o TIJ é o tribunal por excelência de DIP não entendemos que devam ser usadas manobras e sim ser reconhecida uma tutela direta e efetiva aos sujeitos internacionais que não sejam Estados.  
            Chegados aqui podemos levantar a questão de: caso a UE não gozasse de jurisdição própria, onde seriam resolvidos os litígios entre as instituições da União e entre estas e os Estados Membros ou Estados Terceiros? A via principal que se nos afigura será o caso da arbitragem e sendo que no conflito entre as instituições da União parece-nos ser a única possível . Todavia, analisando caso a caso poderíamos encontrar diversas soluções. 
          No segundo grupo de casos, além da arbitragem, ainda se poderia figurar a hipótese de recorrer aos tribunais dos Estados Membros, todavia enquanto que no direito substantivo poderíamos ter uma unificação e harmonização do direito interno, em termos processuais aplicar-se-ia a lei processual de cada país, o que causaria uma desarmonização, antagónica àquilo que a União visa alcançar. 
        Por último, na terceira hipótese suscitada, apesar de os Estados serem parte do TIJ, a União não o pode ser, logo afigura-se-nos como defensável, ou a via da arbitragem, ou o conflito ser solucionado pelos tribunais estatais de Estados Terceiros. Assim, caso a UE não usufruísse de um fortíssimo mecanismo judicial, a sua tutela internacional seria escassa. 
       Concordamos e percebemos  que o TIJ não poderá resolver questões puramente internas, aliás no Direito da União apenas o TJUE poderá interpretar o mesmo, como refere o artigo 19.º TUE e o 344.º TFUE, como a delimitação de competências entre as instituições da União e os Estados Membros. Contudo, existem casos em que seria totalmente exequível a possibilidade de a União recorrer ao Tribunal Internacional, p.ex: incumprimento de acordos internacionais; violação de princípios e normas de DIP, responsabilidade civil internacionais tendo em conta que são casos de DIP e que os mesmos dizem respeito ao âmbito de atuação do TIJ que se manifesta apenas sobres questões internacionais, como refere o artigo 35.º dos estatutos do TIJ. 
            A título ilustrativo será de referir o Caso Kadi e Al Barakaat Internacional Foundation vs Conselho da União Europeia e Comissão das Comunidades Europeias que data de setembro de 2008. Em termos de matéria de facto o caso resume-se a uma resolução adotada pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas, (resolução n.º 1267/1999) indicando que os Estados deveriam congelar todo o tipo de ajuda financeira às pessoas e organizações talibãns constantes da lista por si enunciada e se não o fizessem ser-lhe-iam impostas sanções. Neste seguimento o Conselho da União Europeia ao implementar a resolução adotou o regulamento n.º 881/2002, transpondo a referida lista e as sanções a serem aplicadas. Nessa lista constavam  Yassin Abdullah Kadi e a Al Barakaat Internacional Foundation que, de forma a contestar, intentaram uma ação no Tribunal de Primeira Instância da UE,  com um pedido de anulação do regulamento. O dito tribunal indeferiu a pretensão indicando falta de legitimidade, uma vez que o regulamento seria a transposição da resolução do Conselho de Segurança da ONU e invocando uma incompatibilidade com os artigos 3.º, 25.º e 48.º da Carta das Nações Unidas. Os autores seguiram para o TJ que se pronunciou sobre a questão concluindo pela anulação do regulamento. 
              No acórdão em questão o tribunal calcou que não tem qualquer competência para analisar os atos dos órgãos da Nações Unidas e que a análise do regulamento fora apenas estritamente europeu. Contudo, se analisarmos a decisão do TJ verificamos que envolve uma certa promiscuidade, isto porque um órgão jurisdicional europeu pronunciou-se sobre um ato adotado por um órgão que não faz parte da sua estrutura e que indiretamente lhe negou provimento. É um raciocínio de uma enorme incerteza e insegurança jurídica. Relacionando-se este caso com outra questão. Concluímos que não é possibilitada a via jurisdicional à União em relação ao TIJ, porém a competência do tribunal assume uma outra área de atuação: a consultiva. 
          No caso em questão, em vez de o TJ ter que interpretar o regulamento e indiretamente a resolução do Conselho de Segurança, será que ao invés poderia ter pedido parecer consultivo ao TIJ para a pronúncia da mesma? A resposta assume-se negativa, já que a competência consultiva versa sobre qualquer questão jurídica e é exercida a pedido da Assembleia Geral ou do Conselho de Segurança (art.96.º/1 da Carta ) ou, precedendo autorização da Assembleia, a pedido de qualquer outro órgão das Nações Unidas ou de qualquer instituição especializada (art. 96.º/2). É uma competência interna da Organização ou circunscrita à “família das Nações Unidas”[8]
            Outro tribunal ao qual a União vê o seu acesso negado é ao TPI. O TPI é o resquício dos Tribunais Internacionais de Tóquio e de Nuremberga criados após a Segunda Guerra Mundial que tinham como objetivo julgar as enormes barbáries executadas contra a Humanidade e que não encontravam comparação em toda a História.  Com uma necessidade de prevenção geral e com a necessidade de proteção internacional dos direitos humanos, tornava-se imperioso a criação de um tribunal internacional capaz de responsabilizar o agente pelos crimes cometidos, com a particularidade de que agora o réu seria o indivíduo.
            Em 1998 foram criados os estatutos do TPI, entrando os mesmos em vigor desde 2002 e sendo denominados como Estatutos de Roma. Os crimes são elencados em quatro categorias: ratione materiae e ai encontram-se os crimes de crimes de guerra, genocídio, crimes contra a Humanidade, crimes de agressão, artigo 5.º/1 estatutos do TPI; ratione temporis em que o tribunal apenas terá legitimidade para exercer as suas funções a partir de julho de 2002; ratione loci em que a jurisdição do TPI se reporta aos Estados que fazem parte da ONU; e por último, ratione personae em que a regra é que o Tribunal só exerce a sua jurisdição para pessoas físicas maiores de 18 anos. Portanto, excluem-se da competência do TPI, os Estados, as organizações internacionais e as pessoas jurídicas de direito privado.[9] A primeira conclusão será a seguinte: a União não poderá ser ré perante o TPI. Mas, poderá ser autor ou denunciar algum crime? 
             Como referem os Estatutos apenas os Estados parte têm a possibilidade de denunciar um crime, logo se ocorresse o caso em que a União tinha conhecimento de um dos crimes do artigo 5.º dos estatutos de Roma, não o poderia denunciar, porque não é considerada como Estado parte e nem sequer lhe é configurada essea possibilidade como tal. Assim, a solução passaria por um Estado da União  denunciar este comportamento ou um Estado Terceiro a pedido da União. Raciocínio com o qual não concordamos, mas que se afigura como o único possível. 
             Vejamos: a União tem uma política externa bastante abrangente, em que lida com Estados extremamente pobres e muitas das vezes sujeitos a regimes ditatoriais, assinando acórdãos para que o paradigma se altere como o caso do Acordo de Cotonu, parece-nos ser ridículo que apenas os Estados possam denunciar tais crimes. Ora se o objetivo do TPI é punir criminalmente os comportamentos que ofendam os direitos humanos, torna-se indiferente ser um Estado parte ou não parte, um indivíduo ou uma organização internacional a fazer tal denúncia. 
          Por último, iremos referir o caso especial do TIDM. O TIDM encontra o seu berço na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, conhecida como a Convenção de Montego Bay, referindo no artigo 287.º/1 a), que é reservada aos Estados a possibilidade de eleger qual o meio para solucionar as questões relativas à interpretação e aplicação da Convenção, referindo-se deste modo do TIDM como um dos meios possíveis. Relativamente às suas competências a ratione personae deste tribunal refere que os sujeitos ao qual é possibilitado o acesso ao tribunal são variados, desde os Estados sendo parte ou não, como indica o artigo 20.º/1 da Convenção de Montego Bay, no número 2.º  um acesso a entidades diferentes do Estado, ou seja empresas comerciais, organizações internacionais, ou mesmo organizações não governamentais[10]. O TIDM assume um enorme salto qualitativo em relação aos anteriores permitindo a possibilidade de acesso a um número maior de sujeitos, contrariando a tendência de que apenas os Estados ou Estados parte são os beneficiados da tutela jurisdicional, caindo numa espécie de monopólio.
            Em suma, passamos em revista os três principais tribunais internacionais, dois dos quais é negado o acesso à União Europeia. Constatamos que ambos os tribunais têm uma relevância enorme: pelas suas funções, pelo impacto que têm no DIP e principalmente por aquilo que defendem. Somos benévolos e percebemos de que ambas as intuições têm resquícios do passado, contudo a história não deve ser amarra para a mudança. Quando se trata de conceder direitos e efetivar a tutela jurisdicional desses mesmos direitos não devem existir cisões e monopólios, porque e voltando ao ponto de partida, ser sujeito de DIP é ser destinatário de normas jurídicas e ter a possibilidade de acesso aos tribunais. Assim, se a qualquer sujeito é negado alguma dessas possibilidades então deixa de ser sujeito e passa a ser outra coisa, mas não sujeito.

Bibliografia:

            AMORIM, Ana Filipa Sousa Amorim, A Competência do Tribunal Internacional de Justiça, em especial o não reconhecimento de legitimidade processual às organizações internacionais e suas competências (Dissertação de Mestrado); Lisboa, 2013;
       ANDRADE, Enéas Setubal, Personalidade Jurídica e Responsabilidade das Organizações Internacionais in Estudos Direito Internacional Público e Relações Internacionais, coord. Margarida Salema d´Oliveira Martins; AAFDL – Lisboa, 2008;
       DUARTE, Maria Luísa, União Europeia – Estática e Dinâmica da Ordem Jurídica Comunitária; volume I, Almedina, 2011;
            FERRÃO, Carla Maria Cardoso Caetano, A Jurisdição do Tribunal Internacional de Justiça - Em especial a cláusula facultativa de jurisdição obrigatória (Relatório de Mestrado); Lisboa, setembro 2006;
            HENRIQUES, Miguel Gorjão, Direito da União Europeia – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência; 8ª edição, Almedina, 2017;
            MARTINEZ, Pedro Romano e Azeredo Lopes, Textos de Direito Internacional Público, 6ª edição, Almedina, 2000, páginas 115 e 145 e sgs;
              MAZZUOLI, Valeio de Oliveira, Curso de Direito Internacional Público, 9ª edição, Editora Afiliada, 2015;
             MIRANDA, Jorge, Curso de Direito Internacional Público, 6ª edição, Principia, março 2016;
        SANTOS, Vera Lúcia dos, O Tribunal Internacional do Direito do Mar (Relatório de Mestrado), Lisboa, 2010;
          

[1]     HENRIQUES, Miguel Gorjão, Direito da União Europeia – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência; Almedina, 8ª edição, 2017, página 200 e sgs;
[2]     DUARTE, Maria Luísa, União Europeia – Estática e Dinâmica da Ordem Jurídica Comunitária; volume I, Almedina, 2011, páginas 235 e sgs;
[3]     DUARTE, Maria Luísa, União Europeia – Estática e Dinâmica da Ordem Jurídica Comunitária; volume I, Almedina, 2011, páginas 240 e sgs;
[4]     MIRANDA, Jorge, Curso de Direito Internacional Público, 6ª edição, Principia, março 2016, páginas 281 e sgs;
[6]     MIRANDA, Jorge, Curso de Direito Internacional Público, 6ª edição, Principia, março 2016, páginas 281 e sgs;
[8]     MIRANDA, Jorge, Curso de Direito Internacional Público, 6ª edição, Principia, março 2016, páginas 283 e sgs;
[9]     MAZZUOLI, Valeio de Oliveira, Curso de Direito Internacional Público, 9ª edição, Editora Afiliada, 2015, páginas 1051;
[10]   SANTOS, Vera Lúcia dos, O Tribunal Internacional do Direito do Mar, Relatório de Mestrado, Lisboa, 2010, páginas 22 e sgs;




Catarina Nogueira Toscano, n.º 28254

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