Adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem
Breve
Comentário e Exposição sobre o Parecer 2/13 do Tribunal de Justiça
Carolina Reguengo
Com o Tratado de
Lisboa foram várias as alterações inseridas no domínio da afirmação de direitos
fundamentais como foi o art. 6º/2 Tratado da União Europeia (TUE) - relativamente à atribuição de competência da
União Europeia (UE) para aderir à Convenção Europeia dos Direitos do Homem
(CEDH). A adesão da UE à CEDH é possível devido à personalidade jurídica
atribuída à União. A personalidade jurídica da União é a “suscetibilidade de se
ser titular de direitos e deveres diretamente provenientes da norma
internacional”[1].
A personalidade jurídica da EU, ao contrário do que acontecia no passado, foi
expressamente consagrada no art. 47º TUE com o Tratado de Lisboa[2].
Com o Tratado de
Lisboa, a possibilidade de aderir à CEDH apresenta-se novamente perante a
União, no domínio da proteção dos direitos fundamentais. Nos anos 70, a adesão
das Comunidades à CEDH foi defendida pela doutrina e a Comissão demonstrou as
vantagens decorrentes dessa adesão com a produção de um memorando em 1979, frisa
que o que aconteceria seria uma sujeição em matéria de direitos fundamentais, a
um controlo idêntico ao dos Estados-membros com a vinculação da Comunidade por
um instrumento internacional, a existência de um catálogo de direitos e levaria
a um aumento e valoração da certeza jurídica da CEDH no plano do Direito
Comunitário.
As razões[3] que
levaram as Comunidades a ponderar a adesão à CEDH foram: a consolidação dos
sistemas democráticos das comunidades; reforço do impacto da convenção, único
instrumento de garantia de Direitos fundamentais para alguns países da Europa
Ocidental; adoção de um catálogo formal e escrito de direitos fundamentais. Não
é de negar que havia um controlo nesta matéria em sede de UE pelo Tribunal de
Justiça das Comunidades Europeias (TJCE, na altura), no entanto, este fazia
constantes alusões à CEDH e à natureza desta. Passaria deste modo a haver uma
base consultiva e legal da proteção dos direitos fundamentais, que os Tratados
não consagravam, cabia ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE)
desenvolvê-los e esboçá-los[4].
No entanto, esta
adesão nunca chegou a acontecer, porque apresentava várias dificuldades que,
parte da doutrina considerava impossível de ultrapassar. Esta posição ficou
clara com o parecer 2/94 de 28 de Março de 1996, em que o Tribunal de Justiça
(TJ) considera a incompetência das comunidades para a adesão, considera que o
artigo na altura 235º TCEE não era uma base jurídica para a adesão.
Apesar deste Parecer,
a ideia da adesão nunca foi esquecida e voltou a estar presente no quadro
europeu durante a Convenção sobre o Futuro da Europa (2002), em que ficam
explícitas as ideias de que a adesão à CEDH não implicava alterações às
competências da União (já definidas nos Tratados). O Tratado de Lisboa (em
vigor desde 1 de Dezembro de 2009) adotou a missão de aumentar a legitimidade
democrática e reforçar a eficácia externa da União Europeia[5]. Este
Tratado projetou a visibilidade da já existente Carta dos Direitos Fundamentais
da União Europeia (CDFUE) e permitiu um “sistema
eurocomunitário de tutela dos direitos fundamentais”[6]
ao atribuir, através do art. 6º/1/1º parágrafo TUE, força vinculativa a
esta Carta.
O art. 6º/2 TUE
consagra a adesão da União à CEDH. O preceito criado para a adesão é importante em dois aspetos: aceita um núcleo duro
de direito fundamentais e liberdades e reconhece ao TEDH jurisdição no mesmo
domínio.
De um ponto de vista
político a adesão à CEDH leva a uma ligação europeia entre a União e a restante
Europa. A UE adota um catálogo de direitos fundamentais com a CDFUE, não
obstante, a adesão à CEDH continua a ser importantíssima para resolver
problemas relacionados com lacunas do sistema atual. Implica uma convergência
das ordens jurídicas da União com a CEDH na matéria de direitos fundamentais, conduz
a uma partilha de valores e a um gozo de proteção da CEDH e a ter acesso ao
Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH)[7]. No
entanto é importante referir que o art. 6º/3 TUE consagra uma ligação entre as
fontes da CDFUE e a UE com os princípios gerais, como especificado no art. 52º
CDFUE.
Esta adesão leva a
sérios problemas do lado da UE e da CEDH. Uma das dificuldades da adesão seria
que a CEDH no seu art. 59º apenas previa a adesão de Estados pelo que houve a
negociação com os restantes Estados do Conselho da Europa para a adotarem o
protocolo nº 14 que leva à alteração do mesmo artigo, que entra em vigor no dia
1 de Junho de 2010.
As dificuldades
suscitadas do lado da UE leva o Professor Fausto Quadros a expressar variadas
dúvidas sobre esta adesão e que o catálogo de direitos abrangido pela CEDH são
somente direitos civis e políticos e a adesão a esta convenção implica a um
esgotamento dos meios de jurisdição internos.
O Protocolo nº8 anexo
ao TUE e ao TFUE tenta a esclarecer estas dúvidas, relacionadas com o modo de
adesão à CEDH, no entanto não consegue ultrapassar totalmente estas dúvidas,
colocando a UE numa posição limitada. De um ponto de vista jurídico a adesão à
CEDH realiza-se ou deverá realizar-se de acordo com o art. 218º TFUE tendo em
conta o procedimento de conclusão de acordos internacionais.
É evidente que na UE existem três ordem jurídicas
importantes e nesta matéria o acordo de adesão teria de respeitar as seguintes
condições: uma preservação das características da UE e o seu direito, a participação da UE nas instâncias de controlo
da CEDH e uma criação de mecanismos para assegurar que os recursos são
corretamente dirigidos contra os Estados-membros ou a UE (art. 1º/b) do
Protocolo nº 8 anexo ao TUE e TFUE); as atribuições e competências da UE não
são afetadas pela adesão à CEDH (art. 2º do Protocolo nº 8 anexo ao TUE e TFUE);
a situação dos Estados-membros não deve ser afetada no que diz respeito aos
seus protocolos (art. 3º do Protocolo nº 8 anexo ao TUE e TFUE); a UE não pode
ver o seu art. 344º TFUE alterado. Porque perante a adesão à CEDH tendo em
conta o TJUE será compatível os dois órgãos de controlo dos direitos humanos,
sendo que um seria de controlo externo e levaria a alterações no plano jurídico
da UE. Os órgãos de controlo em matéria de direitos humanos são: Tribunal de
Justiça da União Europeia e o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos.
Para as negociações
entre a UE e o Conselho da Europa, o Comité de Ministros do Conselho da Europa
encarregou o Comité Diretor para os Direitos Humanos (CDDH) em cooperação com a
UE para a criação das condições para a adesão. Em 4 de junho de 2010, o
Conselho da Justiça e dos Assuntos Internos autoriza[8] a
Comissão a negociar a adesão, de acordo com a recomendação da Comissão de 17 de
março de 2010. O mandato de negociação, atribuído à Comissão, contém a
imposição de respeito pelas condições presentes no art. 6º/2 e do Protocolo nº 8
anexo ao TUE e TFUE, e as diretrizes de negociação também têm vários âmbitos,
como os princípios gerais, o objetivo, como funcionará a participação da UE nos
órgãos da CEDH (tendo em conta o TJUE e o TEDH), questões financeiras, etc.
Tudo isto permite retirar que um possível acordo será complicado devido à
complexidade da União Europeia, e, com a análise dos projetos de adesão conseguimos
identificar divergências entre a UE e o Conselho da Europa em aspetos cruciais,
considerados mesmo determinantes para o sucesso desta adesão.
Podemos, com este rol
de imposições, se assim o quisermos chamar, da UE ao acordo de adesão à CEDH
perceber que esta dificulta as negociações.
O projeto do acordo
de adesão tem um âmbito material restrito, ou seja, não há uma adesão total da UE
à CEDH, só haveria uma adesão aos instrumentos de que todos os seus
Estados-membros já são parte. Atendendo ao art. 6º/2 e art. 2º do Protocolo nº8
anexo ao TUE e TFUE, a UE não podem ser alteradas as suas competências da UE e
esta também não pode atuar fora do seu âmbito. No entanto, esta pode ser
corresponsável de acordo com ao art. 36º/4 da CEDH em relação aos atos, medidas
ou omissões das instituições, órgãos e organismos da UE, incluindo em matéria
de Política Externa de Segurança Comum (PESC). Este acordo estabelece que a
União pode constituir reservas à aplicação da Convenção (art. 2º do projeto de
acordo e art. 57º CEDH).
Com estas decisões
tomadas e muitas mais no projeto de acordo, conseguimos indicar que o acordo é
bastante aceitável face ao problema em si, no entanto na ótica do DUE continuam
a surgir problemas que se concretizaram num parecer
negativo. Esta segunda rejeição tem enormes consequências no mundo jurídico e
político.
Não obstante, com
todas estas considerações é importante referir que o Parecer 2/13 (emitido ao
abrigo do art. 218º/11 TFUE) vem a invocar novos argumentos, devido a uma das
regras atualmente vigentes relativas à competência exclusiva do TJ para
conhecer de litígios relativos a direitos fundamentais, diz-nos que o art. 5º
do projeto de acordo não preserva esta competência do TJUE, porque os
Estados-membros têm a possibilidade, ao abrigo do art. 33º CEDH, de submeter um
pedido de alegada violação por parte de um Estado-membro ou pela EU e esta
devia ser somente colocada perante o TJUE.
Neste parecer, o TJUE
não invoca o argumento da incompetência da EU para a adesão, invoca, no
entanto, que o desrespeito pelo art. 344º TFUE, que retrata o monopólio de
jurisdição do TJUE, levaria à desconfiguração da especificidade da ordem
jurídica da UE, porque haveria outro tribunal em matéria de Direito
Fundamentais competente para julgar em última instância com critérios e
considerações diferentes às adotadas pelo TJUE.
No entanto a Professora
Maria Luísa Duarte questiona esta utilidade da adesão, porque considera que já
existe um triângulo jurisdicional europeu que leva à garantia dos Direitos
Fundamentais, e que se pode questionar através de questões prejudiciais do TJUE
ao TEDH, e que o TEDH pode demandar todos os Estados.
Em relação a esta
matéria, a advogada-geral pronuncia-se dizendo que não acha que haja uma
diminuição de competências da UE e que qualquer possível limitação que haja
dá-se devido à matéria em si e que seria igual se tivéssemos presente outro
regulamento, e que também não existe um problema na execução de acórdãos
proferidos pelo TEDH não têm caráter vinculativo, e somente declarativo, logo
não interfere com o DUE.
Todavia, voltamos a
ter o mesmo problema em relação à compatibilidade do art. 33º da CEDH e o art.
344º TFUE, relativamente ao processo de queixa. Está em causa o monopólio, já
referido, do TJUE. A advogada, Juliane Kokott[9] diz que
não está em causa uma violação do processo de queixa das partes, ou seja não viola
o art. 344º TFUE, porque o DUE tem mecanismos sobre processos de incumprimento
contra a UE ou mesmo contra os Estados-membros, previstos nos arts 258º a 260º
TFUE. Este art. 344º TFUE que podemos dizer que afeta de variadas formas o
acordo de adesão prevê que o TJUE é competente em última instância para
interpretar o DUE e fiscalizar as legalidade de atos praticados pelos órgãos e
organismos da UE e a advogada diz-nos, também, que estes não são alterados pela
CEDH, que quando há um litigio o TEDH não deixará de considerar a
jurisprudência do TJUE, e que, em matéria de direitos fundamentais, há uma
tendência de convergência em relação a ambas jurisprudências e serão raras as
incompatibilidades.
Outros problemas são
levantados relativamente aos vários artigos do acordo de adesão, que, devido ao
âmbito e estrutura deste post, não serão possíveis de analisar totalmente.
Resumidamente, o
problema levantado acaba por se reconduzir, como já é de esperar, à necessidade
de salvaguarda da autonomia da UE em relação ao Direito Internacional, bem como
uma dificuldade de encontrar um meio termo ou uma compatibilização dos instrumentos
de adesão. Os acordos internacionais em que a UE é parte devem respeitar o
direito originário, e tem de haver a possibilidade de controlo jurisdicional,
sabemos que os acordos internacionais, através do art. 216º/2 TFUE vinculam os
Estados-membros e prevalecem sobre o Direito derivado. Parece importante
explicar o Princípio da Autonomia do DUE.
Antes demais, o
ordenamento jurídico da União é um verdadeiro ordenamento. Tem como
características a unidade do sistema, uma unidade funcional levada a cabo pela
vontade soberana dos Estados e o sistema do TJUE. A UE pode ser uma organização
atípica no entanto tem a autonomia externa e interna que se constitui no
primado do DUE.
Voltando
ao Parecer 2/13 e analisando as suas conclusões[10]:
O
Parecer afirma que a adesão levará, eventualmente, a um compromisso do
princípio fundamental de base da UE relativamente ao princípio da confiança mútua.
Tendo em conta o maior desenvolvimento sobre o art. 344º, farei notar quais as
razões relativamente a este mesmo artigo que levaram a formar um argumento
negativo à adesão.
Segundo o tribunal,
os regimes para a solução de conflitos entre a CEDH e a UE, em matéria de
direitos fundamentais serão sempre incompatíveis porque, só será possível a
adesão se for desconsiderado, relativamente a litígios contra os
Estados-membros ou entre estes e a União, o art. 33º da CEDH e renunciado todas
as competências do TEDH. Logo o tribunal deixa muito claro que não é uma
verdadeira compatibilização, para haver um entendimento relativamente a este
acordo um dos tribunais terá de abdicar da sua competência, e com o parecer
entendemos que não será o TJUE. Outra necessidade incluída no Parecer é a de
excluir a possibilidade do TEDH se pronunciar sobre uma questão de apreciação
prévia que já tenha sido analisada pelo TJUE, e que colocam em causa, novamente,
a competência exclusiva deste.
A Professora Regente
Ana Guerra Martins[11] conclui
que, tendo em conta que passaram 40 anos desde a primeira tentativa de adesão,
este Parecer acaba por produzir uma imensa frustração, e dificulta a procura de
soluções e que demonstra a falta de confiança que o TJUE tem nos Estados-membros
e na UE. Mas considera que a adesão à CEDH não deveria significar de qualquer
modo uma alteração das obrigações que os Estados-membros têm perante a UE. No
entanto, a Professora numa obra publicada[12] explica
que o TJUE nunca teria possibilidades para aceitar o projeto de acordo,
utilizando a metáfora de que em vez de dar um cartão vermelho ao projeto,
poderia ter dado um cartão amarelo.
Como referido pela Dr.
Mariana de Sousa Alvim[13] as
vantagens de adesão à CEDH serão o reforço da proteção dos individuais no plano
europeu e face aos órgãos da UE, devido a um controlo externo feito à União
pelo TEDH, o que traz consigo um reforço da credibilidade democrática da União
junto de países terceiro. Outro argumento importantíssimo será o da
harmonização entre a União e toda a Europa em matéria de proteção dos direitos
humanos.
A conclusão mais genuína
que podemos retirar desta abordagem é que o facto de a adesão à CEDH estar
consagrada nos tratados não significa que a mesma se chegue a realizar. E que
este parecer acabou por significar um atraso em termos de adesão à CEDH e que
só daqui a largos anos é que poderemos ter algum tipo de resposta. É de notar
que Estados que estivessem reticentes em relação a esta adesão acabam por ver
confirmado neste parecer o seu ceticismo e serão cada vez mais céticos aquando
as renegociações deste acordo.
[1] MARTINS, Ana
Guerra, “Os Desafios Contemporâneos à
Ação Externa da União Europeia: Lições de Direito Internacional Público II”,
pág. 43, Almedina, 2018
[2] DUARTE, Maria
Luísa, “União Europeia: Estática e
Dinâmica da Ordem Jurídica Eurocomunitária”,
pág, 79, Almedina, 2017
[3] MARTINS, Ana
Guerra, “Manual de Direito da União
Europeia”, Almedina, 2017
[4] BOTELHO, Catarina Santos, “A receção da carta dos direitos fundamentais
da União Europeia na ordem jurídico-constitucional portuguesa: uma dinâmica pro
unione ou pro constitutione?” in Liber
Amicorum em Homenagem ao Prof. Doutor João Mota de Campos, pág. 294,
Coimbra Editora, 2013
[5] PAIS, Sofia Oliveira, “O Tratado de Lisboa e a renovação das
instituições da União Europeia” in Cadernos O Direito, pág. 319, 5, 2010
[6] DUARTE, Maria Luísa, “Estudos sobre o Tratado de Lisboa”, pág.
39, Almedina, 2012
[7] MARTINS, Ana
Guerra, “O parecer nº2/13 do Tribunal de
Justiça relativo à compatibilidade do projeto de acordo de adesão da União
Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem: uma análise crítica” in
“Liber amircorum Fausto Quadros”, pág
102, Coimbra, 2016
[8]
“Article 1
[9] A advogada-geral conclui nos seguintes termos:
[10]
“(…)
[11] MARTINS, Ana
Guerra, “O parecer nº2/13 do Tribunal de
Justiça relativo à compatibilidade do projeto de acordo de adesão da União
Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem: uma análise crítica” in
“Liber amircorum Fausto Quadros”, pág
118, Coimbra, 2016
[12] MARTINS, Ana Guerra, “O parecer nº2/13 do Tribunal de Justiça
relativo à compatibilidade do projeto de acordo de adesão da União Europeia à
Convenção Europeia dos Direitos do Homem: uma análise crítica” in “Liber amircorum Fausto Quadros”, pág 128
, Coimbra, 2016
[13] ALVIM, Mariana
de Sousa, “A adesão formal da União
Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, no Tratado que estabelece
uma Constituição para a Europa: em busca de um catálogo europeu de direitos
fundamentais” Relatório de Mestrado para a cadeira de Direito Institucional
da União Europeia apresentado na Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, 2004
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