Impactos do Brexit na Ação Externa da União Europeia

Impactos do Brexit na Ação Externa da União Europeia

Alexandra Isabel da Silva Santos (nº 26702)

[1]

I. Introdução

A expressão Brexit tem sido utilizada para designar um fenómeno recente no contexto europeu que é a saída do Reino Unido da União Europeia (de agora em diante UE). Esta expressão é a conjugação das palavras Britain (Reino Unido ou Grã-Bretanha) e Exit (saída). [2]

O Reino Unido aderiu à União Europeia no ano de 1973 (juntamente com a Dinamarca e a Irlanda) e desde então foi evidente o seu relativo afastamento face à União. Apesar de fazer parte desta, nunca quis integrar totalmente todas as medidas adotadas pelos restantes Estados-Membros, como por exemplo, a moeda única e o Acordo Schengen [3]. O Reino Unido tem entendido que o facto de pertencer à UE, lhe retira parte da soberania. O afastamento do Reino Unido em relação aos projetos de construção europeia são evidentes desde muito cedo, mas uma das afirmações mais evidentes encontra-se na célebre frase do Primeiro-Ministro inglês Winston Churchill [4] que destaca: “We are with them, but we are not one of them…” , que quer dizer: “Nós estamos com eles, mas não somos um deles…”.

Os defensores do Brexit defendem que a UE coloca entraves à soberania nacional dos Estados-Membros que a compõem e que, se o Estado puder ter maior controlo sobre a imigração, economizaria muito porque evitaria pagar taxas elevadas à União. Para além disso, o Estado teria maior liberdade para celebrar os seus próprios acordos comerciais, libertando-se assim das burocracias exigidas pela União. Para o grupo de cidadãos que defende a permanência na UE, não é tão relevante a perda de soberania porque acreditam que essa perda é compensada por muitos benefícios que têm pelo facto de serem membros da organização. Este segundo grupo refere três consequências para o Brexit: em primeiro lugar, a diminuição da influência sobre assuntos internacionais; em segundo lugar, o risco de escassez de segurança nacional; em terceiro lugar, a perda de empregos e atrasos nos investimentos para as empresas britânicas.

A possibilidade de saída dos Estados-Membros da União é um direito dos Estados que está presente no artigo 50º do Tratado da União Europeia (de agora em diante TUE) e que é posteriormente regulado nos artigos 218º/3 e 238º/3/b) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (de agora em diante TFUE). Este acordo é celebrado pela União, mas através do Conselho apenas após aprovação do Parlamento Europeu. O Conselho é o órgão da União com maior importância neste processo porque é através dele e com ele que avançam todas as fases do processo. Nos casos em que os assuntos estão relacionados com política externa e segurança comum, o nº 3 do artigo 218º do TFUE define que a Comissão ou o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança devem apresentar as suas recomendações ao Conselho para que este possa decidir a autorização da abertura das negociações, definindo quem será o negociador ou o chefe da equipa de negociação. Depois de se iniciarem as negociações, é o Conselho que decide a assinatura do acordo e a sua possível aplicação provisória ainda antes da real entrada em vigor desse mesmo acordo (artigo 218º/5 TFUE). Depois desta fase, chegamos à celebração do acordo que é feita também pelo Conselho, exceto nos casos em que o acordo incida exclusivamente sobre política externa e segurança comum. Nestes casos é necessária uma aprovação pelo Parlamento Europeu anterior à decisão de celebração do acordo (artigo 218º/6 TFUE). O Parlamento Europeu deve ser informado de todas as fases do processo nos termos do artigo 218º/10 TFUE. Durante todo este processo, o Conselho decide sempre por maioria qualificada (artigo 218º/8 TFUE).

  

II. Desenvolvimento

Feito este enquadramento geral cabe agora referir que este assunto tem sido muito polémico desde que o Reino Unido informou a Europa e o Mundo de um modo geral da sua intenção de deixar de fazer parte desta que é a chamada “criatura” criada pelos Estados-Membros. [5]

Recentemente foi aprovado pelo Conselho de Ministros britânico o acordo realizado entre o Reino Unido e a União Europeia após um longo período de negociações muito controversas. Não sendo a única, mas uma das principais preocupações da União Europeia centrava-se sobretudo na garantia dos direitos dos cidadãos britânicos. Prevê-se agora a saída do Reino Unido para 30 de março de 2019. [6]

Michel Barnier, o principal negociador por parte da União Europeia veio dizer que “o projeto de acordo é uma etapa determinante para concluir as negociações salientando que foi ultrapassada uma etapa fundamental para garantir a saída limpa do Reino Unido da União Europeia”. [7]

As temáticas apresentadas no acordo são: direitos dos cidadãos, questões ligadas à separação (referida por alguns como o “divórcio difícil”) e acordo financeiro para além das normas introdutórias, institucionais e transitórias que também fazem parte do mesmo. Acresce a estas temáticas um protocolo relativo à Irlanda e Irlanda do Norte. O protocolo visa evitar uma fronteira rígida na ilha da Irlanda. Em sede de comunicado, a Comissão Europeia refere que “este projeto de protocolo não impede qua as outras duas opções sejam debatidas e salienta que o projeto está publicado de acordo com o princípio da transparência na União”. [8]

O acordo apresentado estabelece ainda vários trâmites legais que regularão as relações entre o Reino Unido e a União Europeia depois do Brexit sendo que se estabelece um período de transição que durará até ao final de 2020, mesmo que se preveja a saída para 2019. Para além disso o acordo determina o estatuto de Gibraltar que é um território britânico situado na Península Ibérica. É também definido pelo acordo que caso não seja encontrado um entendimento duradouro para as relações económicas e comerciais entre o Reino Unido e a União Europeia, então poderá ser aumentado o prazo de transição acima referido, não podendo esta decisão ser unilateral, apesar de o Reino Unido desejar que fosse. Por fim, resta dizer que, em paralelo com este acordo que tem vindo a ser referido até agora, será ainda publicado um texto com linha gerais sobre relações económicas nomeadamente no âmbito do mercado interno e união aduaneira e ainda questões no âmbito da política externa e segurança comum, sendo este segundo tema especialmente importante uma vez que o Reino Unido é um dos membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas (juntamente com a China, França, Rússia e Estados Unidos). [9]

Importa agora centrar a atenção no tema central sobre o qual me proponho falar que são concretamente os impactos aos vários nível do que é a realidade do Brexit e a influência que este fenómeno tem tido e terá na União Europeia.

A Professora Ana Maria Guerra Martins no seu manual [10] refere os seguintes tipos de impactos: ao nível da política comercial, ao nível do espaço de liberdade, segurança e justiça e ao nível da segurança e defesa.

Ao nível da política comercial cabe referir que é muito provável que o Reino Unido acabe por se afastar da união aduaneira e, portanto, tal como refere a Professora Ana Guerra Martins, não estará sujeito à política comercial comum. Assim pode dizer-se que isto é da maior importância sobretudo para Estados terceiros nos contratos que celebram com o Reino Unido, sendo então vital para estes terceiros Estados que haja negociação entre a União Europeia e o Reino Unido neste âmbito.

Acresce ainda que os acordos celebrados no âmbito da política comercial têm vindo a ser celebrados quase exclusivamente pela União e isso é obviamente suscetível de afetar direitos que foram sendo criados pelos Estados terceiros ao longo todos estes anos de participação do Reino Unido no projeto europeu. Com as negociações do acordo de saída é fundamental que a União acautele muito bem estas questões para que os Estados contratantes não sejam prejudicados com esta situação.

Para além disso a Professora Ana Guerra Martins refere ainda que existe a questão fundamental dos acordos mistos, nos quais “coexistem matérias exclusivas e não exclusivas da União” e tudo isto dificulta de um modo muito particular os acordos já celebrados na medida em que o Reino Unido terá que negociar não só com a União Europeia  como também com todos os Estados Membros que desta fazem parte. [11]

Apesar de o Reino Unido deixar de depender do Direito da União Europeia para celebrar acordos cabe recordar que este não passa a ser livre para negociar com Estados terceiros porque, tal como refere a Professora Ana Guerra Martins “[o Reino Unido] tem de se conformar com as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC)”. O Reino Unido é membro de pleno direito neste momento da OMC, mas poderá ter que vir a assumir vários compromissos sozinho, visto que depois passará a não contar com o apoio da UE neste âmbito.

No âmbito do espaço de liberdade, segurança e justiça é essencial que a União e o Reino Unido cheguem a um acordo uma vez que, apesar de o Reino Unido nunca ter participado plenamente deste espaço, o facto de acordarem sobre isto tornará mais fácil as negociações. Acresce ainda que o Reino Unido não faz parte do acordo Schengen ⁸ , no entanto, como refere e Professora Ana Guerra Martins, este Estado tem um poder designado de opt in que significa que pode a qualquer momento invocar esse poder para aplicar este acordo dentro das suas fronteiras. Além disso refere a Professora Ana Guerra Martins que o Reino Unido também não faz parte na adoção pelo Conselho das medidas relativas ao espeço de liberdade, segurança e justiça, assim sendo, nenhuma destas medidas é aplicada no seu território. No entanto, tal como no caso anterior relativo ao Espaço Schengen, o Reino Unido tem, neste âmbito o designado direito de opt in para que possa passar a estar vinculado às medidas adotadas pelo Conselho. Tal como têm direito de opt in também têm direito de opt out e, por isso, podem deixar de estar vinculados a outras medidas. [12]

Assim, a saída do Reino Unido afeta a aplicação das medidas para o mesmo, na medida em que as mesmas deixarão de ser aplicadas. Assim, uma das principais preocupações, tal como já anteriormente referi, é a segurança dos cidadãos e, portanto, preveem-se três cenários possíveis: celebração de acordos entre a União e o Reino Unido, celebração de acordos bilaterais entre o Reino Unido e cada um dos Estados ou sujeição do Reino Unido às regras internacionais, nomeadamente ao Conselho da Europa.

Quando o Reino Unido for considerado um Estado terceiro relativamente à União, os acordos que este celebrar com a mesma estará sujeito aos princípios, valores e regras decorrentes do Direito da União e, portanto, o Reino Unido verá que já não poderá novamente exercer os seus antigos direitos de opt in e opt out, o que significa que não poderá “escolher” a que regras se quer vincular e a que regras não se quer vincular, o que poderá ser, como refere a Professora Ana Guerra Martins, um obstáculo dificílimo de ultrapassar. Acabaram por restar então as regras do Conselho da Europa sobre cooperação no domínio policial e penal que se revelam muito menos eficazes do que as que decorrem da União Europeia.

Um caso específico que a Professora Ana Guerra Martins refere é o caso da Europol [13] que é uma agência na qual o Reino Unido tem participado muito ativamente. Cabe referir que a Europol tem capacidade, refere a Professor Ana Guerra Martins, para concluir acordos com terceiros Estados, no entanto é de sublinhar que algumas condições estabelecidas pela União relativas à jurisdição do TJUE poderão não ser aceites pelo Reino Unido, o que dificultará as negociações.

Por fim, ao nível da segurança e defesa é importante verificar que o Reino Unido é, no seio da União Europeia (e a par da França) o país que mais investe neste área (designadamente 2% do seu PIB) sendo, portanto, “uma das duas potências nucleares europeias”. [14]

O Reino Unido tem investido com meios não só humanos como ao nível dos conhecimentos e até de operações militares e civis neste âmbito. Assim, o principal risco nesta área será o facto de, não só a União como mesmo o Reino Unido acabarem por ficar enfraquecidos e acabarem por arrastar o Mundo para esse enfraquecimento.

A saída do Reino Unido vem diminuir em grande medida as capacidades operacionais da União através dos investimentos em defesa e indústria da mesma e até mesmo da participação da União em diversas organizações internacionais. Neste segundo âmbito importa dizer que, como já referi anteriormente, o Reino Unido é membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas e poderá vir a perder o seu protagonismo decorrente desta sua posição.

A Professora Ana Guerra Martins refere dois cenários que me parecem muito importantes. Em primeiro lugar um cenário de reforma da Carta das Nações Unidas em que algumas pessoas consideram que deveria ser eliminado o direito de veto do Reino Unido e outras consideram que o veto não deve ser eliminado mas deve ser assumido por outros Estados e isto tem grande influência porque o Reino Unido terá muito menos poder sozinho para defender a sua posição do que se estivesse integrado na União Europeia. Em segundo lugar acresce o cenário em que não há qualquer reforma da Carta e cabe saber a influência deste cargo de membro permanente no caso de haver referendo na Escócia que defenda a sua independência relativa ao Reino Unido. [15]

Para além disto, o Reino Unido, ao afastar-se da União Europeia vai acabar por se virar para a NATO [16] e verá a sua posição no âmbito dessa organização reforçada, sendo que a saída da União Europeia não tem qualquer influência neste âmbito.

No entanto estamos num momento, diz a Professora Ana Guerra Martins em que “a Europa e o Mundo enfrentam desafios relacionados com o ressurgimento da ameaça da Rússia, o terrorismo, a crise migratória, o conflito no Médio Oriente, as ameaças híbridas, as ameaças do ciberespaço, da cibersegurança e da ciberdefesa, a incerteza...” [17] e a saída do Reino Unido não contribui para diminuir estas questões.

Acresce a tudo isto a questão das sanções internacionais sobre as quais o Reino Unido tem assumido uma posição rígida de defesa da existência das mesmas em termos restritivos para quem não cumpre as suas obrigações internacionais. Assim, saindo o Reino Unido, a União passará a exercer neste âmbito uma espécie de “soft power” porque haverá enfraquecimento destas medidas. [18]

Relativamente ao rascunho do acordo [19] em concreto cabe dizer que os aspetos relativos ao acordo de saída já se encontram concluídos. A Comissão Europeia recomendou ao Conselho Europeu [20] que considerasse que tinha havido progressos decisivos nas negociações que permitiam assim avançar no processo.

Os negociadores concordaram em evitar fronteira rígida entre Irlanda e Irlanda do Norte e concordam também em obter um acordo futuro sobre este tema.

O acordo abrange então as seguintes áreas: [21]

1)  Disposições gerais que estabelecem cláusulas padrão para o entendimento do acordo de saída;

2) Normas que visam proteger os direitos dos cidadãos designadamente protegendo as suas escolhas de vida e salvaguardando o seu direito de permanecer na comunidade e contribuir para a mesma;

3) Decisões relativas à separação que preveem uma saída calma e ordenada de modo  que se possa chegar a boas decisões relativas aos direitos dos cidadãos, cooperação policial e judiciária em matéria penal e até outros procedimentos necessários;

4) Normas que preveem um período de transição durante o qual o Reino Unido será tratado como se fosse ainda um Estado Membro com apenas a exceção de participação nas instituições da União e nas estruturas de governação. Este período temporal visa essencialmente garantir a adaptação das administração, empresas e até mesmo cidadãos à retirada da União;

5) Disposições que preveem a liquidação financeira de modo a que, tanto a União como o Reino Unido resolvam todas as obrigações financeiras que foram assumidas enquanto o Reino Unido era um Estado Membro;

6) Preceitos que visam garantir que não haverá fronteira rígida entre a Irlanda e a Irlanda do Norte. Para além disso, o protocolo relativo às Irlandas inclui compromissos do Reino Unido no âmbito de não diminuir os direitos estabelecidos no acordo e proteger a cooperação já existente. Compromete-se nomeadamente a preservar o mercado único da eletricidade na ilha da Irlanda e a manter os acordos sobre a área comum de viagens entre a Irlanda e o Reino Unido;

7) Disposições sobre um protocolo acerca das zonas de soberania no Chipre que visa proteger os interesses dos cipriotas que vivem e trabalham nas zonas de soberania;

8) Normas sobre um protocolo relativo a Gibraltar, que visa uma estreita cooperação entre Espanha e o Reino Unido no que diz respeito aos direitos dos cidadãos e cooperação administrativa entre autoridade competentes em diversos domínios políticos.

III. Conclusão

            Cabe então agora concluir que o Brexit tem tido e terá enormes impactos a vários níveis não só nas relações entre a UE e o Reino Unido, mas na própria relação do Reino Unido com o resto do Mundo.

            Importa então concluir que o acordo foi também aprovado pelo Conselho Europeu muito recentemente e este voltou a frisar pontos essenciais, tais como: a minimização da incerteza e impacto causado pelo Brexit para os cidadãos europeus, empresas e Estados Membros; o estabelecimento do estatuto dos cidadãos da UE que vivem, trabalham e estudam no Reino Unido; a garantia de que o Reino Unido cumpre os compromissos financeiros que tem para com a UE e o evitar de fronteira rígida entre a Irlanda e a Irlanda do Norte.

            Como já foi referido anteriormente, as negociações sobre o Brexit têm sido complicadas, não só para o próprio Reino Unido como também para a Europa. No programa “Prós e Contras” de dia 26 de novembro de 2018 é referido o facto de terem sido 44 anos de casamento com altos e baixos e 17 meses de negociações difíceis para definir toda esta trajetória percorrida nos últimos tempos. É também ainda referido por Theresa May que o acordo satisfaz as expetativas britânicas, no entanto cabe agora convencer o povo e os restantes líderes britânicos.

            O líder francês Emmanuel Macron refere que o Brexit expõe certas fragilidades da UE como é o caso de não conseguir proteger os membros que desta fazem parte, no entanto refere que este é um bom avanço para refundar a União Europeia.

            Augusto Santos Silva refere nesta entrevista que a saída do Reino Unido através de um acordo permite que este continue a ser um importante parceiro da União e refere também que, neste momento, não há nenhuma possibilidade de voltar a negociar o acordo que já foi publicado. Por fim, refere também que o acordo entre Portugal e o Reino Unido é dos mais antigos do mundo apesar de, enquanto membros da UE, esta parceria não ter sido muito apresentada uma vez que se estes dois países se encontravam em constantes divergências a vários níveis. Há que referir ainda dois impactos positivos para Portugal nos termos do acordo: primeiro porque há uma possibilidade de refazer as boas relações com o Reino Unido e, segundo, porque Portugal vai ser uma ponte de união entre o Reino Unido e a União Europeia.

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[1] A imagem reflete a deterioração das relações entre o Reino Unido sobretudo após um famoso comentário do Presidente Jean-Claud Juncker em 2017, referindo o seguinte: “So many British friends are here. Let them here, let them there. Why are we discussing nonsense like that?”. Retirado de: https://www.express.co.uk/news/politics/1022759/no-deal-brexit-what-no- deal-means-uk-expats-europe-spain-portugal. Consultado em: 13/11/2018

[2] Disponível em http://pt.euronews.com/2016/02/16/brexit-sabe-o-que-e-nos-explicamos-lhe-para-que-saiba-o-que-esta-em-jogo. Consultado em: 13/11/2018

[3] Acordo realizado no âmbito do Tratado de Amesterdão (1985) entre os países da União Europeia que está relacionado com uma política de abertura de fronteiras e livre circulação entre os países signatários deste acordo. Assim, este acordo permite a circulação de pessoas sem necessidade de apresentação de outros documentos para além do normal bilhete de identificação.

[4]  Churchill foi um político conservador britânico famoso pelo seu cargo enquanto primeiro ministro do Reino Unido, tendo-o sido por duas vezes.

[5]  Expressão utilizada pela Professora Maria Luísa Duarte seu manual de Direito da União Europeia intitulado: “União Europeia – Estática e Dinâmica da Ordem Jurídica Euro comunitária Volume I”, Almedina, 2017

[6] Disponível em: https://ec.europa.eu/portugal/news/Brexit-EC-publishes-draft-article-50-withdrawal-agreement_pt. Consultado em: 23/11/2018

[7] Disponível em: https://observador.pt/2018/11/14/brexit-conselho-de-ministros-britanico-reunido-para-discutir-o-acordo/. Consultado em: 23/11/2018

[8] Disponível em: https://jornaleconomico.sapo.pt/noticias/brexit-bruxelas-publica-o-projeto-de-acordo-de-saida-275237. Consultado em: 25/11/2018

[9] Disponível em: https://tvi24.iol.pt/internacional/reino-unido/governo-de-theresa-may-aprova-acordo-com-bruxelas/. Consultado em: 20/11/2018

[10] Guerra Martins, Ana Maria, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, 2018

[11]  Guerra Martins, Ana Maria, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, 2018, Página 449

[12] Guerra Martins, Ana Maria, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, 2018, Página 452

[13] A Europol (European Police Office) é um serviço europeu policial fundado em 1998 com início de funções a 1 de julho de 1999 que trata de fazer passar pelos Estados informações criminais. Visa essencialmente combater a criminalidade organizada e melhorar a cooperação entre os Estados Membros no domínio da prevenção e combate à criminalidade organizada. Como exemplo de objetivos podem destacar-se: criminalidade relativa ao tráfico de estupefacientes, terrorismo, atentados à vida, integridade física e liberdade, atentados ao património e bens públicos, atentados ao ambiente e comércio ilegal e atividades de branqueamento de capitais.

[14] Guerra Martins, Ana Maria, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, 201, Página 454

[15] Guerra Martins, Ana Maria, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, 201, Página 456

[16] A NATO (ou Organização do Tratado do Atlântico Norte) é uma aliança militar intergovernamental assinada a 4 de abril de 1949 com sede em Bruxelas e cujo Secretário Geral atual é Jens Stoltenberg. Esta organização constitui um sistema de defesa através do qual os Estados que dela fazem parte concordam com a defesa mútua para responder a qualquer ameaça proveniente de entidades externas à organização. Uma curiosidade importante é que os gastos militares dos membros desta organização constituem mais de 70% do total de gastos militares a nível mundial.

[17] Guerra Martins, Ana Maria, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, 201, Página 457

[18] Guerra Martins, Ana Maria, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, 201, Página 457

[19] Disponível em: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6424_pt.htm, nomeadamente o texto em: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/draft_withdrawal_agreement_0.pdf. Consultado em: 25/11/2018

[20] O Conselho Europeu reúne Chefes de Estado e de Governo dos Estados para definir a agenda política da UE. Acrescem-se a estes o Presidente da Comissão Europeia e o Alto Representante da UE. O Conselho reúne quatro vezes por ano, mas o Presidente pode convocar mais reuniões. As decisões deste órgão são maioritariamente por consenso, mas também podem ser por unanimidade ou maioria qualificada e apenas os Chefes de Estado ou de Governo têm direito de voto.

[21] Disponível em: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-18-6422_pt.htm. Consultado em: 25/11/2018