Análise do parecer 1/13 do Tribunal de Justiça, de 14/10/2014
I – Contextualização do caso em análise
No dia 21 de Junho de 2013, a Comissão Europeia apresentou um pedido de parecer ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJ), nos termos do art.218º/11 do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE), para que este órgão se pronunciasse quanto à competência exclusiva (ou não) da União Europeia (UE) relativa à aceitação da adesão de um país terceiro à Convenção sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças, celebrado em Haia no dia 25/10/1980, doravante Convenção. Esta questão surgiu perante o facto de após sucessivo depósito de “instrumentos de adesão” à Convenção, por parte das Repúblicas da Arménia, Albânia, Seicheles, Singapura, e Gabão, bem como o Reino de Marrocos, o Principado de Andorra e a Federação da Rússia, poderia a Comissão, no dia 21 de Dezembro de 2011, ter adotado as “oito propostas de decisões do Conselho da União Europeia, respeitantes às declarações de aceitação pelos Estados-Membros, no interesse da União, da adesão desses oito Estados terceiros à Convenção”[1], considerando para tal que a UE tem competência exclusiva.
Contrariamente à posição da Comissão, a maioria dos Estados-Membros defenderam que nesta matéria a União tem competência partilhada, pelo que o Conselho não ratificou as propostas de adesão à Convenção e submeteu então a questão ao TJ. Deste modo, surgiam em lados opostos a Comissão e o Conselho, defendendo a primeira que a União tinha competência exclusiva ao contrário do segundo.
Importa desde logo salientar que para assegurar o bom funcionamento do mercado interno, a União adota “medidas no domínio da cooperação judiciária em matéria civil”[2], nomeadamente através do Regulamento nº2201/2003, de 27 de Novembro de 2003, doravante Regulamento, relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e em matéria de responsabilidade parental. Este contem determinadas disposições que regulam o rapto internacional de crianças na UE, e que por isso vêm complementar a Convenção. Desta forma, e de acordo com art.60º/e) do Regulamento “Nas relações entre Estados-Membros, o presente regulamento prevalece” sobre a Convenção, embora esta se continue a aplicar em todos os outros casos.
II – Argumentos a favor da competência partilhada da União
O Conselho assim como determinados Governos de Estados-Membros da União (português, alemão, belga, checo, espanhol...) consideram que:
i) o parecer é inadmissível, pois não se encontra preenchido o âmbito do nº11 do art.218ºTFUE, porque não estava em causa a celebração de nenhum acordo;
ii) de acordo com o art.38º da Convenção a adesão a esta é um poder dos Estados e não da União;
iii) o objeto do parecer não é sequer nenhum projeto de acordo, uma vez que o Conselho decidiu não ratificar as propostas de adesão;
iv) a Comissão deveria ter colocado ações por incumprimento contra os Estados em causa (258ºTFUE).
III – Argumentos a favor da competência exclusiva da União
Por outro lado, o Parlamento Europeu (PE), a Comissão e o Governo italiano, contrapõem que a competência externa da União inclui:
i) a adoção de declarações de aceitação e adesão;
ii) toda a Convenção, uma vez que esta abrange domínios já cobertas pelo Direito da União (nomeadamente no âmbito do Regulamento).
II – Opinião do TJ
Analisando os argumentos de ambas as partes, o Tribunal concluiu que:
i) era admissível o pedido de parecer apresentado pela Comissão no âmbito do art.218º/11 TFUE, uma vez que estava em causa um projeto de acordo. O art.2º/1/a) da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de maio de 1969 (CV), prevê que os acordos podem ser consignados num ou mais instrumentos conexos. Ora o art.38º da Convenção de Haia, aceita como conexos o instrumento de adesão e a declaração de aceitação. Assim o depósito por parte dos oito Estados referidos supra constitui um elemento constitutivo de um acordo internacional e seria então admissível o pedido de parecer de acordo com o pressuposto do nº11 do art.218ºTFUE.
ii) Uma vez que estava em causa a competência da União para celebrar acordos internacionais, através de declarações de aceitação e adesão, e portanto, estamos a falar de competência externa, pode dar-se a celebração pelos “Estados-Membros, atuando no interesse da União”[3]. Logo poderia a União tornar-se “parte” por meio dos próprios Estados.
iii) Na celebração de acordos internacionais, a competência da UE pode ser expressa ou implícita, e resultar diretamente dos Tratados ou atos adotados pelas instituições da EU (art.216º/1 TFUE). Como a “Convenção de Haia de 1980 tem por objeto a cooperação civil em matéria de deslocação transfronteiriça de crianças. Assim, enquadra-se no domínio do direito da família com incidência transfronteiriça, no qual a União tem competência interna por força do art.81º, nº3, TFUE.”[4]
iv) A Convenção está de facto integralmente coberta pelas regras da União, quer no que toca ao procedimento de regresso das crianças deslocadas ilicitamente, quer na sua audição e exercício do direito de visita de acordo com as disposições do Regulamento.
v) Embora as disposições do Regulamento tal como referido supra prevaleçam sobre a Convenção, “(...) o alcance e eficácia das regras comuns estabelecidas por este regulamento podem ser afetados por aceitações heterogéneas (...) e, em especial, as regras de cooperação entre as autoridades dos Estados-Membros estariam em risco sempre que uma situação de rapto internacional de uma criança envolvesse um Estado terceiro e dois Estados-membros e que um tivesse aceitado a adesão desse Estado terceiro a esta Convenção e o outro não.”[5]
O Tribunal emitiu então o parecer: “A aceitação de adesão de um Estado terceiro à Convenção (...) é da competência exclusiva da União Europeia.”
III – Conclusões
Atendendo a tudo o que foi exposto pelas diversas instituições e Governos da União, e respetivos argumentos utilizados tendo a concordar com o parecer do Tribunal em como a União dispõe neste caso de competência exclusiva para aceitar a adesão de um Estado terceiro.
Primeiramente, o pedido de parecer feito pela Comissão ao TJ encontra-se previsto e preenche o âmbito do art.218º/11 TFUE que refere expressamente “um projeto de acordo”, pelo que o argumento utilizado pelo Conselho quanto à inadmissibilidade do parecer cai logo por terra. Um acordo pressupõe sempre um encontro de vontades, mas antes da sua entrada em vigor estaremos sempre a falar de um mero projeto pelo que pode a Comissão, bem como os restantes órgãos e Estados como como referido neste artigo recorrer a este mecanismo de controlo preventivo.
Quando falamos de competência da União para chegarmos à conclusão se estamos no âmbito de competência exclusiva ou partilhada teremos de recorrer à análise dos arts. 3º e 4º, embora este último não seja taxativo.
No parecer em análise tal como referido desde início a propósito do considerando 1 do Regulamento está em causa a cooperação judiciária em matéria civil, prevista no art.81º/3 TFUE, mais concretamente direito da família com incidência transfronteiriça. Uma vez que o objeto do parecer é a aceitação da adesão à Convenção por um país terceiro, a celebração do acordo, objeto do parecer, poderia levar à afetação das regras comuns já previstas no Regulamento. De acordo com o art.216º/1 TFUE a União tem capacidade para celebrar este tipo de acordos que afetem regras comuns, sendo a sua competência exclusiva nos termos do art.3º/2 TFUE que alarga o domínio para competências implícitas. O parecer 2/15 do TJ reforça esta mesma ideia, quando refere ao citar jurisprudência própria que “(...) o Tribunal de Justiça salientou que, sempre que a União tome disposições que instituam regras comuns, sob qualquer forma, os Estados-Membros, quer atuem individual ou coletivamente, deixam de ter o direito de contrair com Estados terceiros obrigações que afetem essas regras”[6], de acordo com o princípio da preempção para efeitos externos. O mesmo parecer explica ainda “(...) que constituem “regras comuns” as disposições de direito derivado que a Comunidade, hoje União, instituiu progressivamente e que a União, quando exerceu assim a competência interna, deve paralelamente, gozar de competência externa exclusiva, a fim de evitar que os Estados-Membros assumam compromissos internacionais suscetíveis de afetar essas regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas.”[7]
A este propósito também a professora Ana Guerra Martins se pronuncia que “a noção de “regras comuns” não se deve limitar às regras já existentes, antes devendo abranger as regras vinculativas assim como os futuros desenvolvimentos previsíveis no momento da análise da atribuição.”[8]
Neste parecer assim como em muitos outros casos a grande divergência quanto à interpretação do art.3º/2 resulta da interpretação feita quanto ao âmbito de aplicação que a lei pouco esclarece. Apesar de “ter sido criado com o intuito de clarificara questão das atribuições exclusivas implícitas, ele acabou por provocar divergências entre, de um lado, os Estados-Membros e algumas instituições da União, das quais se deve destacar o Conselho, e do outro lado, a Comissão e o Parlamento Europeu (...) os primeiros (...) a expressar uma visão muito mais restritiva (...) do que os segundos.”[9].
Em suma, em caso de dúvida quanto à competência da União o melhor será sempre consultar o Tribunal de Justiça, submetendo o projeto de acordo à emissão de um parecer (controlo preventivo) e interpor um recurso de anulação quanto aos acordos em vigor, sempre que se suscitem dúvidas relativas à compatibilidade com os Tratados.
Bibliografia:
· Convenção sobre os Aspectos Civis do Rapto Internacional de Crianças, disponível em: http://gddc.ministeriopublico.pt/sites/default/files/documentos/instrumentos/convencao_aspetos_civis_rapto_internacional_criancas.pdf
· Martins, Ana Maria Guerra. Manual de Direito da União Europeia. Coimbra: Almedina. (2018)
· Martins, Ana Maria Guerra. Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II.Coimbra: Almedina. (2018).
· Parecer 1/13 de 14/10/2014, disponível em:http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=158600&doclang=PT
· Parecer 2/15 de 16 de Maio de 2017, disponível em: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=190727&pageIndex=0&doclang=PT&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=52808
· Regulamento(CE) n.° 2201/2003 do Conselho, de 27 de Novembro de 2003relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e em matéria de responsabilidade parental, disponível em: http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=830&tabela=leis
Filipa Esteves Dias, nº28542
[1]Parecer 1/13: ponto 26
[2]Considerando nº1 do Regulamento CE nº2201/2003 do Conselho
[3]Parecer 1/13: ponto 44
[4]Parecer 1/13: ponto 68
[6]Parecer 2/15: ponto 170
[8]MARTINS, ANA MARIA GUERRA. Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II – Capítulo V.p.160
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