ACORDO CETA e a política comercial comum no pós-Tratado de Lisboa

Patrícia Alves Ribeiro, 28221

A presente redação tem como objetivo cogitar sobre o CETA, mormente o seu campo de atuação, os óbices vivenciados no seu processo de negociação, o impacto que terá em Portugal, bem como os contornos jurídicos que tomam, dado que é um Acordo Misto. Findar-se-á esta reflexão concluindo pela sua importância, ou não, no Direito Internacional Contemporâneo.

De facto, o CETA[1] (Comprehensive Trade and Economic Agreement) é um Acordo comercial entre a União Europeia (UE) e os Estados Membros (EM), por um lado, e, por outro lado, o Canadá. Este visa a eliminação de direitos aduaneiros, estabelecendo compromissos quanto a barreiras não pautais, contratos públicos e indicações geográficas, tendo um capítulo inteiramente dedicado ao investimento, e uniformiza normas para favorecer intercâmbios e para mudar profundamente as relações comerciais entre o Canadá e a UE.  Destarte, o Acordo tem por objetivo a execução da política comercial comum da União em relação ao Canadá e, em particular, a criação de uma zona de comércio livre cuja finalidade é intensificar as trocas comerciais de bens e serviços e dos fluxos de investimento entre os dois lados do Atlântico, criando oportunidades de negócios para as empresas e contribuindo para o crescimento das economias[2].

Realmente, o Acordo beneficia as empresas mais pequenas, que são as que suportam o ónus burocrático de exportar para o Canadá e este ganha acesso facilitado a extenso mercado. As empresas portuguesas podem economizar mais de 500 milhões de euros por ano em impostos e aumentar a sua quota de acesso a concursos públicos no Canadá, as quotas europeias para produtos agrícolas do Canadá são aumentadas e regula-se, uniformemente, a transação de produtos como a maquinaria industrial, equipamentos, rádios, jogos ou equipamentos de medição.  Em termos de efeitos do CETA nas empresa nacionais traduz-se na redução dos direitos aduaneiros para os exportadores e para os importadores nacionais, abertura do mercado de serviços do Canadá às empresas nacionais, acesso facilitado das empresas nacionais a contratos públicos canadianos; assegura a proteção das denominações dos produtos agrícolas de alta qualidade da UE através da proteção jurídica de Indicações Geográficas (IG), que no caso português são 19[3]. O Canadá é o primeiro grande parceiro comercial da UE a reconhecer o seu sistema de IG, aceitando proteger estes produtos a um nível comparável à legislação europeia. No futuro, a lista de IG protegidas no âmbito do CETA poderia ser revista e aumentada. Isto terá impactos significativos para as empresas europeias, em particular para as pequenas e médias empresas, associadas a estes produtos alimentares de referência.

O acordo entre a União Europeia está divido em 13 capítulos, em 1057 páginas, e as últimas estatísticas disponíveis, que abrangem o período de outubro de 2017 a junho de 2018, indicam que as exportações aumentaram mais de 7 % em termos homólogos ao nível da UE.[4]

Efetivamente, o Acordo CETA foi pioneiro numa série de Acordos do pós-Lisboa[5], todavia foi alvo de grande celeuma. As negociações iniciaram-se em maio de 2009, findando apenas em setembro de 2014 e tendo sido assinado pela União Europeia e pelo Canadá a 30 de setembro de 2016. Em maio de 2015, iniciou a discussão pública de um novo Sistema de Justiça Internacional de Investimento. Em julho de 2016, a Comissão declarou que o Acordo CETA seria um acordo misto[6].

Para a celebração do CETA que tipo de competência estava em causa? Os arts. 2º a 6º Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE) enumeram as categorias de atribuições, especificando as competências e domínios da União e dos EM, sendo que ao longo do TFUE se densificam as bases jurídicas das diversas matérias. Em rigor, a atribuição exclusiva de um dado domínio implica que só a União tem competência para legislar e os EM só o podem fazer mediante habilitação (art. 2, nº1 TFUE). Em contraponto a atribuição partilhada (art. 2, nº2 e art. 4º TFUE), é a competência residual que pressupõe que a União e os EM podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos.  Destarte, como afirma ANA GUERRA MARTINS[7] “Os EM exercem a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua e voltam a exercer a sua competência na medida em que a União tenha deixado de exercer a sua (art. 2, nº2 TFUE)”.

 O art. 3, nº1 TFUE enumera taxativamente os domínios que são competência exclusiva, havendo uma “presunção de exclusividade, sem necessidade de quaisquer outras averiguações”[8]. O art. 3, nº2 TFUE, que estende a categoria de atribuições exclusivas à celebração de acordos internacionais, não se limita a definir as atribuições exclusivas da União, no domínio das relações externas, tratando também da questão das atribuições implícitas.

Ora, em certos domínios são os EM que impulsionaram o desenvolvimento do Direito da União, o criador sustenta a criatura, porquanto deve notar-se na senda de ANA GUERRA MARTINS[9] “não obstante o art. 3º TFUE, os problemas de demarcação das fronteiras entre cada uma das categorias de atribuições da União não serão totalmente eliminados, desde logo porque subsistem algumas ambiguidades, designadamente no elenco de matérias incluídas nas atribuições exclusivas e partilhadas, o que repercutira necessariamente na repartição de atribuições entre a União e os seus EM.”  O art. 4, nº2 TFUE enumera a lista das matérias que se incorporam nas atribuições partilhadas, a qual não se deve considerar exaustiva, mas antes exemplificativa, na medida em que o corpo do preceito se refere aos principais domínios, o que parece pressupor que pode haver outros. O grau de partilha de cada uma das atribuições previstas nesta categoria é muito diferente consoante a materia que está em causa.

Dotada de personalidade jurídica (art. 47 TUE), a União pode celebrar acordos internacionais com Estados terceiros ou organizações internacionais sobre as matérias que integram o seu âmbito de competência (arts. 3, nº 1 e nº2 e art. 216, nº2 TFUE), sendo que tratando-se de matéria política comercial comum devemos atender ao art. 3, nº1, al. e) e art. 207º TFUE.  Em rigor, o art. 207, nº6 TFUE obsta ao funcionamento do princípio da preempção, postulado no art. 3, nº2 TFUE, dado que não se afeta a delimitação de competências entre a União e os Estados-membros. Destarte, os Estados poderão sempre intervir em matéria de política comercial comum.

A 15 de fevereiro de 2017, o Acordo CETA mereceu parecer favorável do plenário do Parlamento Europeu (art. 218, nº6, al. b) ex vi art. 207, nº5 TFUE), possibilitando, assim, a entrada em vigor provisória na parte referente à competência exclusiva da UE e o Conselho adotou a sua aplicação provisória antes da respetiva entrada em vigor (art. 216, nº5 ex vi art. 207, nº5 TFUE e art. 25 CVDT-I). [10][11] Para acordos, como o sub judice em que se regulam aspetos comerciais da propriedade intelectual bem como do investimento estrangeiro é exigida unanimidade (art. 207, nº4, §2 TFUE).

O Acordo foi assinado em Bruxelas, em 30 de outubro de 2016. Desde 21 de setembro de 2017[12] o Acordo tem vindo a ser aplicado de forma provisória.  A assinatura do Acordo esteve bloqueada pela Bélgica, que o aprovou, por fim, depois de ter anexado uma declaração com a sua posição, dado que a região francófona da Valónia indagou das consequências do Tratado, mormente a possibilidade permitida pelo acordo que uma multinacional possa processar um Estado que adote uma política pública contrária aos seus interesses.[13] Após a devida ratificação de todos os Parlamentos Nacionais e Regionais dos vários Estados-membros (cerca de 38), o acordo entra em vigor de forma definitiva e completa. Por conseguinte, dado que é um acordo solene em termos do processo de vinculação internacional de Portugal, compete ao Presidente da República[14], ao abrigo do art. 134, al. b) da Constituição da República Portuguesa (CRP), assinar a resolução da Assembleia da República que aprova o Acordo, o que assim aconteceu em dezembro de 2017.  

Como alude ANA GUERRA MARTINS [15] “a ratificação por parte dos Estados pode demorar anos, o que tem diversas consequências”, sendo que no caso de um acordo bilateral, como é o CETA, dado que vincula duas partes, a “situação é diferente, porque a não ratificação impedirá a entrada em vigor do acordo”, assumindo que “ para evitar problemas, a ratificação deve ocorrer (…) em simultâneo por parte dos EM e da União, de modo a que o acordo possa entrar em vigor.”

Ora, sendo o Acordo entre a União Europeia e os Estados Membros por um lado, e o Canadá, por outro, devemos enquadrá-lo na categoria de Acordos Mistos. Destarte, como realça FERNANDO LOUREIRO BASTOS[16] “Embora a utilização da formula mista não estivesse prevista nos tratados institutivos da CECA  e da CEE, acordos internacionais em forma mista vão ser concluídos desde os primórdios da integração europeia (…) a utilização dos acordos mistos tem vindo a persistir ao longo do processo de integração europeia e a tomar sempre novas qualidades. Nesta perspetiva, a história da utilização dos acordos mistos é paralela à história da integração europeia.”  E, continua,  MARIA LUÍSA DUARTE[17]  “trata-se de uma técnica imposta pelos critérios de delimitação de competências que determinam que sobre uma certa matéria, regulada pelo acordo internacional em causa, a competência seja partilhada entre a União e os EM. Na medida em que a União não possa invocar uma competência exclusiva, os EM devem participar autonomamente no processo de vinculação internacional, na qualidade de sujeitos de Direito Internacional e de acordo com a tramitação prevista nas Constituições.” O Acordo Misto requer determinadas adaptações no procedimento de vinculação previsto no art. 218º TFUE. Destarte, se for um acordo misto, como é o CETA, além de passar por todas as instâncias decisórias da União Europeia, ele precisa ainda ter o aval individual extra de cada um dos países-membros, o que significa que os parlamentos nacionais também têm uma voz. Porquanto os Acordos mistos, não obstante não terem referencia expressa nos Tratados são “aqueles que são assinados e concluídos pela Uniao e pelos Estados-membros, por um lado, e por terceiros, por outro lado.”[18] Como o CETA é um acordo da área de comércio exterior (política comercial comum), em tese não necessitaria da aprovação individual dos países-membros, pois essa área é de competência da União Europeia (sendo que acordos desse tipo são conhecidos por "EU-only") Porém, alguns países, de entre os quais a Alemanha que suscitou a questão nos seus órgãos jurisdicionais, exigiram que os governos e parlamentos nacionais também tivessem uma palavra final sobre o acordo, que aí virou misto, dando origem ao impasse verificado, até porque o exercício das competências não afeta a delimitação de competências entre a União e os EM (art. 207, nº6 TFUE)

Assim, como afirma ANA GUERRA MARTINS[19] “se os Estados quiserem impor o caráter misto do acordo acabarão por consegui-lo através da inclusão de matérias que exijam a sua participação” e continua afirmando que “Nos acordos mistos tem de haver uma enorme coordenação entre a União e os Estados-Membros, em todos os estádios do treaty making power, durante a negociação, a conclusão e a execução. Isto porque é necessário incluir os EM e os órgãos da União em todos estes momentos, daí que o princípio da coerência e da cooperação leal entre os EM e a União e vice-versa encontre aqui um terreno.” No caso de Acordos bilaterais, normalmente a Comissão  negoceia (art. 207, nº3, §2 TFUE) também em nome dos EM o que tem vantagens: o terceiro com quem se negoceia identifica totalmente o interlocutor, o negociador único está mais apto a negociar em sistema de package deal que envolva quer a União quer os EM.

Em novembro de 2016, propôs Sistema de Tribunal de Investimento (Investment Court System), que corresponde a um  sistema de  arbitragem dos denominados tribunais de investimento (um sistema privado de administração de justiça, de resolução de litígios responsável por gerir as disputas entre Estados e empresas investidoras, entre os investidores e os Estados) com que se pretende uniformizar interpretações e acelerar decisões foi um dos principais óbices do CETA. Como afirma LUÍS LIMA PINHEIRO [20] “(…) para a eficácia da proteção do investimento, também é importante que os próprios tratados de comércio e investimento instituam mecanismos de resolução de litígios em que seja alegada a violação dos tratados que ofereçam as garantias de celeridade, especialização e eficácia que caracterizam as decisões proferidas na arbitragem quási-internacionalpública, mesmo quando não seja aplicável nenhuma Convenção internacional que a organize. (…) Os mecanismos propostos (pelo) CETA respondem até certo ponto a estas preocupações ao instituir uma jurisdição supra-estadual neutra.”[21] Este sistema assenta na  criação, entre a UE e o Canadá, de um tribunal permanente e de um tribunal de recurso, que poderá reanalisar e reverter as decisões da primeira instância em caso de erro jurídico. Ambos os tribunais são constituídos por juízes selecionados previamente pelas partes, nomeados aleatoriamente para os casos concretos e sujeitos a regras de independência e de conduta ética vinculativas. “O conceito de um tribunal permanente e especializado para a resolução deste tipo de contratos foi primeiramente formulado e desenvolvido no contexto do Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), tratado-irmão do CETA, e materializado no concept paper da Direcção-Geral de Comércio da Comissão Europeia “Investment in TTIP and beyond – a path to reform”. À primeira vista, as características deste Tribunal parecem indicar que a uma nova geração de acordos de comércio livre (FTA’s) está associada uma nova geração de resolução de conflitos de investimento internacional.”[22]

     O Acordo prevê que esta empresa possa processar esse Estado, e exigir indemnizações, caso o contexto inicial em que realizou o investimento mude e esta considere que foi prejudicada. Mas a área de influência do CETA é muito mais abrangente. Uma das consequências mais “quentes” do Acordo prende-se com o bloqueio dos esforços das comunidades em travar os impactos das alterações climáticas, já que um acordo de livre comércio como este implica, necessariamente, o transporte de produtos em grandes volumes através de grandes distâncias, o que é também um travão às metas do Acordo de Paris, assumidas pelos governos, nomeadamente de manter abaixo dos 2ºC o aumento da temperatura média do planeta. O CETA levanta ainda fortes preocupações ao nível do processamento e produção de alimentos, devido à aceitação de práticas industriais tais como o uso de hormonas na produção de carne, ou o uso de organismos geneticamente modificados, quando algumas destas práticas são já reguladas ou proibidas na Europa.

Em suma, o emergir de novos instrumentos no comércio internacional, como CETA, suscita questões e preocupações acerca do futuro do comércio internacional. Efetivamente, o CETA é percecionado como um acordo megabloco ou acordo megarregional[23], integrante do Direito Internacional Contemporâneo, que tem vindo a sofrer enormes mutações, fruto da globalização. Por conseguinte, na senda de RUTE SANTOS[24] “o Direito Internacional é cada vez mais complexo e fragmentado, levando à necessidade de criação de mecanismos de harmonização e padronização normativa em escala global, a partir da existência de valores e princípios globais, que inclui novos atores internacionais públicos e privados que se relacionam entre si.” E, continua postulando que “o CETA constitui um ponto de viragem na abordagem europeia à política de investimento, sendo o primeiro acordo que assegura a todos os investidores europeus uma igualdade de tratamento e uma proteção elevada, neste caso no Canadá, preservando o Direito dos governos legislarem em áreas de interesse público.” No que concerne aos efeitos a surtir em Portugal, prevê-se o aumento da atratividade económica do nosso país uma vez que são oferecidas garantias jurídicas acrescidas àqueles investidores, sendo que um dos aspetos mais importantes do CETA prende-se com o facto de poder vir a ser um padrão para outros acordos que envolvem a criação de zonas de comércio livre num quadro em que para além da eliminação dos direitos aduaneiros são adotadas normas em matéria de investimentos, de direitos de propriedade, de legislação fitossanitária ou da liberalização do mercado de serviço. Todavia, apontam-se aspetos negativos na medida em que irá alterar de forma drástica as diversas dinâmicas económicas, ambientais e laborais de cada país, com impactos muitos específicos na vida de todos.

---

[1] Acordo CETA Disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:22017A0114(01)

[2] Disponível em http://www.oroc.pt/fotos/editor2/Divulgacoes/2017/CETA.pdf

[3] Vide Anexo 20-A ao Acordo CETA. Disponível  em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:22017A0114(01)

[4] Comunicado de Impressa da Comissão. Disponível em https://ec.europa.eu/portugal/news/ceta-first-anniversary_pt

[5] Cfr. outros Acordos Pós-Tratado de Lisboa: Acordo de Comércio Livre entre a União e a República de Singapura, que originou o Parecer 2/15 do Tribunal de Justiça da União Europeia

[6] Pese embora MARIA JOÃO PALMA considere que “se tratasse de um acordo idêntico ao UE/Singapura pela abrangência das matérias.” Do Parecer que analisa o Acordo resulta que este é um acordo de comércio de nova geração (§140 do Parecer), inserido na política comercial comum da União e sendo nessa medida competência exclusiva da União. Disponível em http://www.apeeuropeus.com/uploads/6/6/3/7/66379879/palma_maria_joão_2017.pdf  

[7] MARTINS, Ana Maria Guerra. Manual de Direito da União Europeia. Almedina. 2018. 2ª edição. Pp. 347-353

[8] Op. cit., Acrescenta a autora ainda que “A Lista de matérias que acabou por ser incluída nas atribuições exclusivas da União revela-se bastante limitadas, deixando de fora algumas áreas centrais, como, por exemplo, as quatro liberdades, as quais, pelo menos, em parte, se considerava que faziam parte das atribuições exclusivas das Comunidades/União.”

[9] Op. cit., p. 350

[10] Vide PALMA, Maria João. A Política Comercial Comum à prova no pós-Lisboa. Nota de rodapé nº13 quanto a outros Acordos que também entraram provisoriamente em vigor. Disponível em http://www.apeeuropeus.com/uploads/6/6/3/7/66379879/palma_maria_joão_2017.pdf

[11] Decisão do Conselho relativa à aplicação provisória do Acordo Económico e Comercial Global (CETA) entre o Canadá, por um lado, e a União Europeia e os seus Estados-Membros, por outro. Disponível em http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10974-2016-INIT/pt/pdf

[12] Disponível em https://eur-lex.europa.eu/content/news/eu_canada_trade_agreement-ceta.html?locale=pt

[13] Idem.

[14]  Vide “após longa ponderação, o Presidente da República tenha assinado a ratificação do Acordo Económico e Comercial Global entre o Canadá, por um lado, e a União Europeia e os seus Estados Membro” Disponível em https://www.dn.pt/portugal/interior/presidente-da-republica-ratificou-acordo-comercial-entre-ue-e-canada-8974657.html

[15] MARTINS, ANA MARIA GUERRA. “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia: Lições de Direito Internacional Público II”. Almedina. 2018.

[16] BASTOS, Fernando Loureiro. Tese de mestrado em Ciências Jurídico-Internacionais, apresentada na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (1995). Os acordos mistos em direito comunitário : contributo para a compreensão do seu fundamento jurídico. Lisboa.1997  

[17] DUARTE, Maria Luísa. União Europeia: estatística e dinâmica da ordem jurídica eurocomunitária. Coimbra, Almedina. 2011. P. 316

[18] Op. cit., “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia: Lições de Direito Internacional Público II”. P. 211

[19] Op. cit., “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia: Lições de Direito Internacional Público II”. P. 213

[20] PINHEIRO, Luís Lima. “Os acordos de cooperação e de associação: CETA e TTIP. Mecanismos de Resolução de Litígios com os Investidores nos Acordos CETA e TTIP” in  “União Europeia: Reforma ou Declínio” Coordenação e Introdução de Eduardo Paz Ferreira. Nova Veja, Lda. 1ª ed. 2016. Pp. 359- 399

[21] Cfr. Capítulo vinte e nove “Resolução de litígios”, do Acordo CETA. Disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:22017A0114(01)&from=PT

[22] DIOGO, João Francisco. “Resolução de conflitos de investimento internacional no CETA: uma resposta aos críticos?” Disponível em  http://ttip.cedis.fd.unl.pt/wp-content/uploads/2016/12/Portfólio-Workshop-Os-desafios-do-TTIP-à-luz-do-CETA-Abstracts.pdf

[23]  SANTOS, Ruth. “CETA e TTIP: a nova configuração do comércio internacional e o futuro da Organização Mundial do Comércio” Disponível em http://ttip.cedis.fd.unl.pt/wp-content/uploads/2016/12/Portfólio-Workshop-Os-desafios-do-TTIP-à-luz-do-CETA-Abstracts.pdf