A União Europeia e as organizações internacionais: membro ou parceira?

Beatriz Ribeiro, nº 27994, subturma 9

Sumário: i. Introdução; ii. A UE como sujeito de direito internacional; iii. A natureza das organizações internacionais; iv. A participação da UE em OI; v. Influências recíprocas – friend or foe?

i.                    Introdução

Ao longo dos anos, a relação entre a União Europeia[1] e as organizações internacionais[2] tem vindo a desenvolver-se, seja porque estas últimas autorizaram a entrada da UE como membro, seja pela influência recíproca das quais ambas beneficiam.

Tradicionalmente, apenas os Estados-Membros[3] integravam as organizações internacionais, actuando como sujeitos detentores da sua total soberania. A atribuição de personalidade jurídica à UE no Tratado de Lisboa, porém, alterou totalmente o paradigma. Actualmente, os Estados já procederam a uma transferência dos seus poderes para a UE na sede de diversas organizações internacionais, de modo a que esta possa representar os EM como um todo. No entanto, nem todas as OI têm aceitado a UE como membro pleno da sua organização, podendo esta ter de ser representada pelos seus EM.

ii.                  A UE como sujeito de direito internacional

No seu artigo 47º, o Tratado da União Europeia[4] consagra a personalidade jurídica da União Europeia. Esta habilitação concede à União Europeia a capacidade de gozar de direitos prerrogativas inerentes a esta, assim como a capacidade de celebrar acordos internacionais[5]. O artigo 211º TFUE prevê a possibilidade de a UE cooperar com as OI competentes, mas também celebrar acordos com estas, não necessitando para isso de competência expressa, bastando a interna[6].  Daqui advém a possibilidade de a União poder participar em OI.

A intervenção da União Europeia nas organizações internacionais não surge como uma surpresa. Parece ser não só uma decorrência da própria divisão de competências com os Estados que a integram – autonomizando-se como sujeito internacional – mas igualmente dos objectivos externos apontados pelo TUE (arts. 3º/5 e 21º), incentivando-se a conservação das relações criadas com outros sujeitos de Direito Internacional, como o são as organizações internacionais[7].

Esta decorrência pode resultar na criação de relações jurídicas, nomeadamente através da celebração de acordos internacionais entre OI e a UE, o que se aplica também na celebração de acordos internacionais com o intuito de a UE se tornar membro de uma certa OI[8]. O artigo 37º TFUE contém inclusive uma provisão específica que permite que a UE celebre acordos internacionais com OI na área da PESC. O mesmo se pode dizer das áreas da cooperação ao desenvolvimento[9], ajuda humanitária[10] ou ambiente[11].

O artigo 208º, número 2, do TFUE acrescenta ainda que a UE e os EM devem cumprir os compromissos e objectivos que aprovaram em sede das Nações Unidas ou outras OI competentes.

A UE sempre procurou o multilateralismo – e o seu reconhecimento como actor global relevante, que influencia profundamente a política mundial, significa que tem de estar mais envolvida com os outros corpos internacionais que contribuem para desenvolvimentos internacionais.

iii.                A natureza das organizações internacionais

As organizações internacionais, tal como os Estados, são sujeitos de Direito Internacional. No entanto, não apresentam as características essenciais destes: não têm qualquer território, povo ou poder político organizado. Antes costumam ser definidas com base em duas características essenciais: a organização e a sua internacionalização.

Em primeiro lugar, as OI têm de ser permanentes, na medida em que é necessária autonomia face aos Estados. Isto pressupõe não só um mínimo de estrutura orgânica e de condições materiais que permitam à OI funcionar, como a realização de acordo(s) com os EM de modo a regular as actividades das OI no seu território[12]. Para além disso, pressupõe-se que a OI tem uma vontade própria distinta da dos Estados, indissociável da sua própria personalidade jurídica. A vontade própria da OI faz com que os actos lhe sejam directamente imputáveis, ao invés dos Estados de que dela são membros.

Em segundo lugar, as OI têm de ser internacionais. Isto advém logo do facto de serem criadas por instrumentos de Direito Internacional, normalmente um tratado internacional que segue as regras dispostas na CVDT 1969[13][14]. A expressão deste elemento dá-se também pela circunstância de os Estados membros da OI serem eles próprios sujeitos de Direito Internacional[15].

As OI possuem personalidade jurídica sempre que do seu acto constitutivo advenham direitos e obrigações próprios, sendo as manifestações da sua vontade imputadas a ela própria[16]. Esta é, portanto, inseparável da vontade da OI e vale perante os Estados membros. A doutrina dominante considera que, hoje em dia, é inconstestável pelos Estados a existência da personalidade jurídica das OI.

iv.               A participação da UE em OI

Em geral, as OI são somente constituídas por Estados. A admissão a uma OI depende igualmente da verificação de certas condições definidas nos seus Estatutos e que devem continuar a confirmar-se durante a permanência na Organização. Mas a circunstância de a UE se tratar de um sujeito de Direito Internacional atípico, detentora de personalidade jurídica própria, permitiu que esta passasse a poder ser parte em certas organizações internacionais.

A sua participação, porém, não é isenta de controvérsia. Não só apenas um número reduzido de OI permite a participação em pleno da UE, como os Estados-Membros nem sempre possuem interesses coincidentes com os da União[17]. Por outro lado, a natureza atípica da União complica esta eventualidade, dado que alguns Estados membros das OI consideram que os EM da UE seriam representados de forma acrescida face aos Estados terceiros. Daí que seja essencial a coerência, consistência e cooperação entee os EM e a UE, e vice-versa[18].

O seu papel formal está usualmente relacionado com a repartição das competências com os seus EM, situação que pode complicar sempre que um destes não goze de competência exclusiva e as suas opiniões sobre um assunto divirjam. Para um efectivo multilateralismo por parte da União, esta teria de estar em sintonia com os EM[19], o que nem sempre é alcançável e dificulta a sua actuação como membro de uma OI. Mas para além disto, pode ocorrer que os próprios estatutos da OI não permitam que sujeitos internacionais que não sejam os Estados se tornem membros da sua organização[20].

A participação da UE em OI depende normalmente ou do consentimento dos Estados membros da OI ou da integração de uma cláusula REIO (Regional Economic Integration Organization). Estas cláusulas costumam ser definidas como ““an organization constituted by sovereign states of a given region to which its Member States have transferred competence in respect of matters governed by […] convention or its protocols and [which] has been duly authorised, in accordance with its internal procedures, to sign, ratify, accept, approve or accede to it [the instruments concerned]”[21].

A União pode participar como membro pleno, como agente observador ou com um regime ainda mais reduzido.

A participação plena ocorre geralmente em âmbitos em que a UE tem competências extensas, tais como o comércio ou a pesca. Poucas organizações têm a UE como membro pleno, encontrando-se entre elas a Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura, a Organização Mundial do Comércio (OMC), a Organização Internacional do Cacau, o Conselho Internacional dos Grãos e do Azeite ou ainda a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Este tipo de participação é ainda possível quando adira ou assine tratados, como é o caso das convenções das Nações Unidas. A Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico inclusive já veio afirmar que seria possível que a UE se tornasse membro pleno sem necessidade que qualquer dos seus EM fosse parte[22].

É possível ainda a UE ter uma participação de facto. Neste caso, a UE exerce direitos de participação que se assemelham ao de uma participação plena, embora não seja formalmente um membro. É o caso da Organização Mundial das Alfândegas e da OCDE[23]. Esta situação costuma ser mais frágil do que uma associação permanente, dado depender da vontade dos membros plenos da organização.

Para além destas hipóteses, a UE pode ainda comparecer em reuniões, mas sem o direito de nelas votar – é o chamado estatuto de observador. Isto pode variar de organização para organização, podendo esta definir que regras mais ou menos restritas do que estas. A Organização Internacional do Trabalho (OIT) definiu nos seus estatutos que outras organizações internacionais não podem ser membros. Mas em 1989 atribuiu este estatuto à UE, de forma a melhor poder prosseguir os seus fins internacionais de protecção do trabalhador. O mesmo sucede com a Assembleia Geral das Nações Unidas[24].

Por fim, é possível que a UE não seja sequer membro ou observadora de uma OI. A OMI e a Agência Internacional da Energia Atómica não permitem que a UE obtenha o minímo de intervenção no seu seio.

v.                 Influências recíprocas – friend or foe?

Como salientamos anteriormente, a UE goza de autonomia face aos restantes sujeitos de Direito Internacional, sejam-no OI ou Estados. Mas não se pode esquecer que da mesma forma que a UE influencia outros sujeitos, estes influenciam-na. Como actor global, a UE pretende estar dentro de todos os assuntos relevantes a nível internacional, de modo a que as decisões tomadas estejam de acordo com os seus próprios interesses.

Parece, portanto, quase intuitiva a constatação de que a actuação da UE dentro das OI resulta em influências recíprocas entre elas – por um lado, o uso instrumental pela UE das OI; por outro, a clara influência das organizações internacionais nas políticas adoptadas pela UE, dependente da própria força institucional da OI em causa. A associação da UE a OI beneficia, portanto, todos os intervenientes neste jogo de poder mundial.

Bibliografia

GUERRA MARTINS, Ana Maria, Manual de Direito da União Europeia, 1ª edição, Almedina, 2012

GUERRA MARTINS, Ana Maria, Os Desafios Contemporâneos À Acção Externa Da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II, 1ª edição, Almedina, 2018

QUADROS, de Fausto e PEREIRA, André Gonçalves, Manual de Direito Internacional Público, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 1997

WESSEL, R.A. e ODERMATT, J., Research Handbook on the EU's Engagement with International Organisations, Edward Elgar Publishing, 2018

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[1] Doravante, UE.

[2] Doravante, OI.

[3] Doravante, EM.

[4] Doravante, TUE.

[5] Para desenvolvimento do tema da subjectividade internacional da UE e da sua capacidade para celebrar acordos internacionais, cfr. MESQUITA, Maria José Rangel de, A actuação externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa, Coimbra, 2011.

[6] Cfr. artigos 216º e 217º TFUE.

[7] Cfr. artigo 211º TFUE.

[8] Cfr. artigo 216º/1 TFUE.

[9] Cfr. artigo 209º/2 TFUE.

[10] Cfr. artigo 214º/4 e /7 TFUE.

[11] Cfr. artigo 191º/4 TFUE.

[12] QUADROS, de Fausto e PEREIRA, André Gonçalves, Manual de Direito Internacional Público, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 1997, pp. 413 e ss.

[13] O tratado internacional constitui o direito originário da OI, desenvolvendo todo um conjunto de normas e actos que provêm dos órgãos das OI e que produzem efeitos nos seus destinatários.

[14] Como salienta Fausto Quadros, a OI pode também ser criada por outra OI “mediante resolução tomada no termos estatutários, no seio do órgão competente desta última”. Ibidem, pp. 414.

[15] Podem ainda as OI serem membros de outras OI. Ibidem, pp. 415.

[16] Ibidem, pp. 430-431.

[17] GUERRA MARTINS, Ana Maria, Manual de Direito da União Europeia, 1ª edição, Almedina, 2012, pp. 180 ss.

[18] Ibidem, pp. 181.

[19] Cfr. artigo 34º TUE.

[20] Como exemplo, a Organização Marítima Internacional (OMI) ou a Agência Internacional da Energia (AIE).

[21] WESSEL, R.A. e ODERMATT, J., Research Handbook on the EU's Engagement with International Organisations, Edward Elgar Publishing, 2018.

[22] Ibidem.

[23] Como salientam WESSEL e ODERMATT, “in this case it is made known that this participation goes well beyond that of a mere observer, and in fact gives the Commission quasi-Member status despite the more modest formal arrangement that the European Commission “shall take part in the work of the OECD” (art. 13 da Convenção de Paris de 1960 em conjunto com o Protocolo 1).

[24] Ibidem.