Os acordos mistos continuam a fazer sentido após o Tratado de Lisboa?
Lúcia Carolina
Bento da Silva, nº 28121, subturma 9
Os acordos
mistos após o Tratado de Lisboa
Este trabalho trata da importância e da posição dos acordos mistos após o Tratado de Lisboa, uma vez que este Tratado introduziu alterações no seio da União Europeia que afectaram a relevância destes acordos conforme se analisará.
Os acordos mistos são tratados assinados e concluídos pela União Europeia e pelos Estados-Membros conjuntamente, por um lado, e por terceiros, por outro lado. Ou seja, nos acordos mistos, que podem ser bilaterais ou unilaterais, a União e os seus Estados-Membros são partes do tratado, um ao lado do outro.
Os acordos mistos são tratados assinados e concluídos pela União Europeia e pelos Estados-Membros conjuntamente, por um lado, e por terceiros, por outro lado. Ou seja, nos acordos mistos, que podem ser bilaterais ou unilaterais, a União e os seus Estados-Membros são partes do tratado, um ao lado do outro.
A União Europeia tem competência para
celebrar acordos internacionais com um ou mais países terceiros e organizações
internacionais, ao abrigo do artigo 216º do Tratado de Funcionamento da União Europeia (doravante TFUE), que consagra o ius tractum
da União. Por sua vez, existem matérias em que os Estados-Membros também
têm competência, isto é, concorrente com a da União, sendo por isso necessário
atender à repartição de competências, que se analisará mais à frente.
No Tratado de Lisboa e nos Tratados
anteriores não se encontra qualquer referência expressa aos acordos mistos, com
excepção do Tratado de Nice que no ex-artigo 133º, nº6, parágrafo segundo do Tratado da Comunidade Europeia (TCE) fazia menção a estes acordos. Porém, muitos dos tratados multilaterais em que a União é parte e os acordos de
associação que a União conclui com terceiros são acordos mistos, sendo exemplo o Acordo de Cotonou e o Protocolo de Quioto.
Para
perceber a relevância destes acordos antes e depois do Tratado de Lisboa
importa perceber a sua razão de ser: estes acordos são celebrados pela União e
pelos Estados-Membros lado a lado quando o acordo em questão incide sobre
matérias que ao momento da celebração do acordo são de competência partilhada
entre a União e os Estados-Membros ou seja, nos casos em que o objecto do
acordo cabe apenas parcialmente nas atribuições da União.
A repartição
de competências no seio da União Europeia é pautada pelo princípio da
competência por atribuição, consagrado no artigo 5º do Tratado da União Europeia (doravante TUE) – segundo o qual a
União actua dentro dos limites das competências atribuídas pelos Estados-Membros
para atingir os objectivos consagrados no Tratado.
Em relação
à competência partilhada vigora o princípio da preempção previsto no artigo 2º,
nº2 do TFUE segundo o qual no âmbito desta competência ambos, a União e os
Estados-Membros, podem legislar e adoptar actos juridicamente vinculativos
mas se a União regular matérias que se inserem no âmbito desta competência primeiro
estas tornam-se competência exclusiva da União, não podendo os Estados-Membros
regular, observa-se assim o primado da União, só podendo os Estados voltar
a regular quando a União deixar de exercer a sua competência, revogando um
tratado por exemplo.
O artigo 4º
do TFUE estabelece os domínios em que a competência da União é partilhada com
os Estados-Membros, ao abrigo do nº1 deste artigo tal verifica-se quando os
Tratados lhe atribuam competência em domínios não contemplados nos artigos 3º e
6º que são competência exclusiva e complementar da União, respectivamente. O
nº2 do artigo 5º do TFUE não é taxativo e por isso, exemplifica os domínios em
que há uma competência partilhada, sendo alguns deles: o mercado interno
(alínea a)), a política social (alínea b)), o ambiente (alínea e)), os
transportes (alínea g)), o espaço de liberdade, segurança e justiça (alínea
j)), entre outros. Porém, delimitar a competência da União e dos
Estados-Membros nem sempre é fácil e suscita várias dúvidas, pois em alguns tratados
é difícil perceber que matérias estão a ser reguladas e se pertencem à competência
exclusiva da União (artigos 2º, nº1 e 3º do TFUE) ou à exclusiva dos Estados-Membros
(artigo 4º, nº 1 e 2 e artigo 5º, nº2 do TUE) ou à partilhada (artigo 4º do
TFUE) ou à complementar ou de coordenação (artigos 5º e 6º do TFUE).
Para proceder à delimitação das
competências é necessário, primeiro, interpretar o tratado, analisar as
matérias por ele reguladas e perceber a que domínio correspondem, assim, deve-se
analisar o objecto do acordo. Neste sentido dispõe o Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante TJUE) no acórdão de 3/12/96
Portugal contra Conselho em que refere que a base jurídica adequada depende dos
objectivos e do conteúdo do acordo, atendendo-se ao objecto essencial do mesmo.
Mas como é referido pela Professora Ana Guerra Martins1,
mesmo com esta jurisprudência, o que acontece na prática é que quando os
Estados querem impor o carácter misto do acordo conseguem fazê-lo através da
inclusão de uma cláusula de “diálogo político” que é um domínio de reserva dos
Estados-Membros.
Colocam-se muitas dúvidas quando se
trata de acordos com repercussões na Política Externa e Segurança Comum (doravante PESC)
e simultaneamente em outros domínios. Pois, as matérias do domínio da
PESC são da competência exclusiva da União, de acordo com o artigo 3º, nº1, e)
do TFUE e com o artigo 37º do TUE, mas quanto às matérias de outros domínios
pode suceder que os Estados-Membros tenham de participar também.
Para além disto, acrescenta-se o
facto de, tal como referido pela Professora Ana Guerra Martins, a competência não ser algo estagnado, assim, o que hoje é competência
mista amanhã pode ser exclusiva o que pode criar algumas dúvidas nesta matéria.
O Tribunal de Justiça da União Europeia tem um papel muito importante
e determinante nesta matéria pois, ao abrigo da sua competência consultiva
prevista no artigo 218º, nº11 do TFUE emite pareceres que clarificam a
delimitação de competências em determinados acordos, um exemplo disto é o
Parecer de Singapura de 2015.
Os acordos mistos após o Tratado de
Lisboa
Antes do Tratado de Lisboa os
acordos mistos resultavam do facto da matéria regulada pelo tratado se incluir
em dois pilares diferentes da União - acordos mistos horizontais – uma vez que
antes deste Tratado havia uma dualidade metodológica assente numa lógica
de pilares. Mas o carácter misto dos acordos também podia resultar da posição
dos Estados-Membros nestes acordos - acordos mistos verticais.
Segundo esta lógica tinha-se uma estrutura de três pilares:
o
primeiro pilar integrava os Tratados fundadores, que instituíam a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), a Comunidade Económica Europeia (CEE) e
a Comunidade Europeia da Energia Atómica (Euratom), abarcando as matérias submetidas ao método comunitário de decisão, o
segundo pilar era o da PESC que era de natureza intergovernamental e o terceiro
pilar ocupava-se da Justiça e assuntos internos que também tinha natureza
intergovernamental, ou seja, no segundo e no terceiro pilar subsistia uma
lógica de cooperação em que se tinha o exercício directo dos poderes de
soberania pelos Estados-Membros. Assim, a matriz dos pilares dividia as relações externas da União em dois
regimes legais diferentes: um comunitário e um intergovernamental (com uma
forte actuação dos Estados-Membros).
Com o Tratado de Lisboa o carácter
misto do acordo deixou de ter sentido pois este Tratado procedeu à
“despilarização”, eliminando a lógica dos pilares através da comunitarização de várias
matérias, porém, nas matérias de PESC (2º pilar) e de Justiça e Assuntos Internos (doravante JAI)(3º pilar) a regra de
deliberação do Conselho continua a ser a unanimidade que é expressão da
soberania dos Estados, ou seja, basta um Estado-Membro não estar de acordo para
impedir as decisões (tal está previsto nos artigos 31º nº1, 42º nº4 do TUE,
87º, nº3 e 89º do TFUE) e, nas situações em que é exigida maioria qualificada,
os Estados-Membros podem accionar o mecanismo de bloqueio decisional ao abrigo
dos artigos 82º, nº3 e 83º, nº3 do TFUE. Ademais, nestas matérias a União
continua a não ter jurisdição pois, de acordo com o artigo 275º do TFUE, o TJUE
não tem competência no domínio da PESC nem nas matérias de JAI, ao abrigo do
276º do TFUE, apesar de ter neste último domínio competência para conhecer
obrigatoriamente das questões prejudiciais, havendo aqui uma tentativa de
comunitarização. Também pode ser criticável a manutenção da PESC no TUE
separada das outras políticas da União previstas no TFUE e a existência de um
regime especial de conclusão de tratados no âmbito da PESC (artigo 24º do TUE) quando existe um procedimento unificado previsto no artigo 218º do TFUE, pois tal afecta a coerência da acção externa da
União. Deste
modo, em relação a estes domínios o Tratado de Lisboa manteve em parte a matriz
intergovernamental de pilares, havendo assim, uma lógica invisível de pilares.
Conforme referido pela Professora
Ana Guerra Martins, o desaparecimento dos pilares põe inevitavelmente em causa
o carácter misto resultante do facto de a matéria em causa se enquadrar em dois
pilares diferentes, que era o caso dos acordos mistos horizontais.
O Tratado de Lisboa também procedeu
a uma delimitação mais clara das competências da União e aumentou as matérias
incluídas nas atribuições exclusivas da mesma no domínio da política comercial
comum, passando assim a incluir neste domínio: o comércio de serviços, os
aspectos comerciais da propriedade intelectual e o investimento estrangeiro. Assim,
nestas matérias os acordos mistos estão excluídos, havendo uma redução do
espaço destes acordos. E também, reconheceu definitivamente o treaty-making
power da União, não havendo mais a distinção entre os acordos
internacionais integrados na PESC e os demais acordos, pois todos eles são
concluídos pela União, o que reforça a consistência da acção externa da União.
Para o Professor Fausto Quadros
quanto à questão de saber se os acordos mistos sobreviveram ao Tratado de
Lisboa há que considerar que eles subsistem sempre que encontramos nos Tratados acordos que reúnam as características dos acordos mistos referidas.
Para autores como Allan Rosas a
utilização dos acordos mistos actualmente já não faz sentido, pois a sua relevância
diminuiu e a sua realização tornou-se mais difícil, pois a conclusão destes
tratados coloca alguns problemas, como se verá de seguida.
Os acordos mistos colocam vários problemas
uma vez que exigem uma grande coordenação entre a União e os Estados-Membros em
todos os estádios do tratado (durante a negociação, a conclusão e a execução) e
têm de respeitar sempre o princípio da cooperação leal e da coerência, segundo os quais tem de se verificar uma
actuação coerente, exigindo a não-contradição, traduzindo-se na obrigação de
adoptar o comportamento mais favorável ao cumprimento dos Tratados.
No caso dos acordos mistos bilaterais
normalmente a Comissão negoceia também em nome dos Estados-Membros ao abrigo do
artigo 218º nº 3 do TFUE, tendo-se deste modo um negociador único que permite ao
terceiro contratante identificar facilmente o interlocutor e aumenta as
hipóteses do negociador conseguir fazer prevalecer a sua estratégia e negociar
mais facilmente um sistema de package deal que abranja quer a União quer
os Estados-Membros. Os Estados-Membros continuam a conseguir controlar a
negociação através de um comité especial (nº4 do artigo 218º do TFUE), mantendo-se neles a decisão. No
caso dos acordos mistos multilaterais, como normalmente dizem respeito a
situações em que os Estados-Membros já faziam parte do tratado antes da União
Europeia ter adquirido competência para o efeito, é ainda necessária uma maior
coordenação das posições dos Estados-Membros e da União, pois têm ambos de concordar com o conteúdo do acordo.
As regras de conferência ou da
organização em que são feitas as negociações, por vezes, também colocam dificuldades
à participação da União ao lhe atribuírem o estatuto de observador apenas.
Em relação à fase de conclusão dos
acordos mistos também se suscitam problemas uma vez que estes tratados
necessitam de ser ratificados também pelos Estados-Membros de acordo com os
processos previstos no direito constitucional interno dos mesmos e também têm
de ser concluídos pela União de acordo com as regras relativas à conclusão dos
acordos internacionais, é assim necessário que todas as partes ratifiquem o tratado. Deste modo há sempre o risco de um
Estado-Membro impedir a vontade da maioria, sendo por isso importante o
respeito pelo princípio da cooperação leal de maneira a não complicar o
processo de vinculação e a não retardar a ratificação.
Posto isto, a ratificação por parte
dos Estados-Membros pode ser um obstáculo ao processo de conclusão dos acordos
mistos pois pode demorar anos devido às exigências constitucionais que podem
demandar a aprovação parlamentar ou a realização de referendo, dependendo em
regra das Constituições do Estados-Membros, o que nos acordos mistos
multilaterais não traz muitos problemas pois não é necessária ratificação de
todos os Estados para entrar em vigor, mas em relação aos acordos bilaterais a
falta de ratificação obsta à entrada em vigor do acordo. É certo que a União
exerce alguma pressão sobre os Estados-Membros para que estes acelerem as
ratificações, porém, podem surgir num Estado-Membro entraves internos difíceis
de ultrapassar, como serve de exemplo o acordo de associação UE/Ucrânia e o
CETA entre a União e o Canadá. Assim, em ordem a evitar mais problemas a União e os
Estados-Membros devem ratificar o tratado simultaneamente, de modo a que o
acordo possa entrar em vigor, evitando a incerteza e insegurança jurídica para
os terceiros contratantes.
Como observado pelo Professor Alan
Dashwood, na obra “Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in
the World”4, representaria uma vantagem
estabelecer um procedimento simplificado para o exercício colectivo das
competências do Estados-Membros nos acordos mistos de modo a evitar a
necessidade das ratificações individuais. O autor sugere a criação de uma
disposição no Tratado de Lisboa que estabelecesse que os acordos internacionais
dos quais a União também seja parte pudessem ser concluídos por decisão unânime
do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros, para tal, o
autor sugere uma disposição semelhante à do parágrafo segundo do artigo 24.º do
TUE. O Professor Alan Dashwood considera ainda que não se encontra no Tratado
de Lisboa nada que possa ser tido como concebido para facilitar nem para
impedir o recurso aos acordos mistos como um instrumento da acção externa da
União.
Na fase de execução, tendo em conta
a dificuldade em obter as ratificações de todos Estados-Membros devido aos
sucessivos alargamentos, a União procede à aplicação provisória do acordo misto
nos termos do artigo 25º da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. Deste modo,
quando o tratado não é ratificado simultaneamente pela União e por todos os
Estados-Membros há uma “participação parcial” até que todos os Estados-Membros procedam
à ratificação do tratado.
Também na execução dos acordos
mistos é muito importante a repartição das atribuições entre a União e os Estados-Membros,
pois em caso de incumprimento do tratado, os terceiros contratantes necessitam
de saber a quem se devem dirigir para exigirem o cumprimento ou a responsabilidade
pelo incumprimento. Por vezes, a União facilita a interpretação do tratado quanto à questão das competências em causa ao introduzir uma declaração de
competências.
Em caso de incumprimento do acordo respondem tanto os
Estados-Membros como a União, havendo assim uma responsabilidade conjunta,
excepto nos casos em que seja convencionada uma solução diferente ou em que exista
uma declaração de competências.
Conclui-se assim, que o Tratado de Lisboa acabou por retirar a importância que os acordos mistos anteriormente tinham e tornou muito importante a análise e interpretação dos mesmos em ordem a perceber quais as matérias neles tratadas, o que acabou por criar alguma insegurança jurídica e discussão, tornando indispensável a função consultiva do TJUE de modo a esclarecer o âmbito de material dos tratados, em ordem a determinar se a União Europeia tem competência para celebrar o determinados tratados "sozinha" ou se é necessária a participação dos Estados-Membros.
Conclui-se assim, que o Tratado de Lisboa acabou por retirar a importância que os acordos mistos anteriormente tinham e tornou muito importante a análise e interpretação dos mesmos em ordem a perceber quais as matérias neles tratadas, o que acabou por criar alguma insegurança jurídica e discussão, tornando indispensável a função consultiva do TJUE de modo a esclarecer o âmbito de material dos tratados, em ordem a determinar se a União Europeia tem competência para celebrar o determinados tratados "sozinha" ou se é necessária a participação dos Estados-Membros.
1Cf. MARTINS, ANA MARIA GUERRA, Os desafios contemporâneos à acção externa da União Europeia, Almedina, pág. 213
2 Cf. QUADROS, FAUSTO DE, in Direito da União Europeia, Almedina, 2013, pág.484
3 Cf. MARTINS, ANA MARIA GUERRA, Os desafios contemporâneos à acção externa da União Europeia, Almedina, pág. 217
4 Cf.HILLION, CHRISTOPHE / KOUTRAKOS, PANOS, Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, Modern Studies in European Law, 2010, págs. 351-365
Bibliografia:
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