O Terrorismo na União Europeia
O Terrorismo na União Europeia
Joana Garcia Nunes, nº28237
A partir de 11 de março de 2004 (com o atentado em Espanha onde dez bombas explodiram em quatro comboios que faziam a ligação entre Alcalá de Henares e a estação madrilena de Atocha), a ameaça terrorista deixou de ser um problema americano relativamente ao qual a UE[1]manifestava a sua solidariedade e apoio.[2]
No entanto, poder-se-á dizer que só após os ataques de Londres a resposta da União Europeia ao terrorismo passou a ser diferente e, em 2005, a UE aprovou uma estratégia e um plano de ação globais para a luta contra a radicalização e o recrutamento para o terrorismo, os quais visam combater o terrorismo em todo o mundo e tornar a Europa mais segura, tendo considerado que a luta contra o terrorismo era uma prioridade absoluta da UE, dos seus Estados-Membros e dos seus parceiros.
Em 2005, o Conselho adotou, então, a estratégia antiterroristada UE para combater o terrorismo em todo o mundo e tornar a Europa mais segura (Conselho da União Europeia nº 14469/05, 2005). Essa estratégia assenta em quatro pilares essenciais: prevenir, proteger, perseguir e responder[3].
Relativamente ao primeiro pilar (prevenir) há que referir a criação de uma estratégia da UE, adotada pelo Conselho em 2008, de combate à radicalização e ao recrutamento para o terrorismo. De salientar ainda que, tendo em conta as novas tendências, como o fenómeno dos terroristas solitários e dos combatentes estrangeiros ou a crescente utilização das redes sociais pelos terroristas, a estratégia foi revista em junho de 2014[4].
É relevante referir ainda que, após os atentados terroristas de Paris, em janeiro de 2015, a UE decidiu reforçar a sua resposta e acelerar a execução das medidas acordadas. A dia 12 de fevereiro, os dirigentes da UE realizaram um debate sobre o caminho a seguir e aprovaram uma declaração para orientar os trabalhos da UE e dos Estados-membros nos meses seguintes. Essa declaração apelava a que se tomassem medidas especificas, centradas em três domínios de ação sendo elas a garantia da segurança dos cidadãos, a prevenção da radicalização e proteção dos nossos valores e a cooperação com os parceiros internacionais.
No que toca ao segundo pilar (proteger) convém salientar que, efetivamente, proteger os cidadãos e as infraestruturas e reduzir a vulnerabilidade a atentados constitui a segunda prioridade da estratégia antiterrorista da UE. Isso inclui a segurança das fronteiras externas, o reforço da segurança dos transportes, a proteção de alvos estratégicos e a redução da vulnerabilidade das infraestruturas críticas. Nesse sentido, a UE adotou, então, uma diretiva que regulamenta a utilização de dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) em 2016 – sendo que os Estados-membros têm de dar cumprimento às novas regras no prazo de dois anos[5].
No que diz respeito ao terceiro pilar (perseguir), há que ter em conta que a UE está a trabalhar no sentido de limitar a capacidade de planeamento e organização dos terroristas e de levar esses terroristas a tribunal. Com estes objetivos em vista, a UE concentrou-se em reforçar as capacidades nacionais, melhorar a cooperação prática e a troca de informações entre as autoridades policiais e judiciais, combater o financiamento do terrorismo e privar os terroristas dos meios de apoio e de comunicação. De referir ainda que em maio de 2015, o Conselho e o Parlamento Europeu adotaram novas regras para impedir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo[6].
A 11 de outubro deste ano (2018), o Conselho adotou uma nova diretiva anti branqueamento de capitais que vem complementar a diretiva adotada em maio de 2018. Esta diretiva introduz novas disposições de direito penal que irão impedir e bloquear o acesso dos criminosos aos recursos financeiros, designadamente os utilizados para atividades terroristas. Os Estados-membros terão 24 meses para proceder à sua transposição para o direito nacional.
O último pilar (responder) abrange a preparação, gestão e minimização das consequências de um ataque terrorista. Nesse sentido, há que reforçar as capacidades para gerir a fase pós-atentado, a coordenação das respostas e as necessidades das vítimas. De acordo com o acima referido, as prioridades são o desenvolvimento do mecanismo da UE de coordenação em situações de crise, a revisão do mecanismo de proteção civil, desenvolver instrumentos de análise do risco e a partilha das boas práticas na assistência às vítimas do terrorismo[7].
De relevar que, nos últimos anos, as prioridades abrangeram a definição das regras de execução, pelo UE, da cláusula de solidariedade, através de uma decisão do Conselho adotada em junho de 2014, a revisão do Mecanismo da UE de Coordenação em Situações de Emergência e de Crise, substituído pelo Mecanismo Integrado da UE de Resposta Política a Situações de Crise (IPCR), em junho de 2013 e, por último, a revisão da legislação da UE em matéria de proteção civil no final de 2013[8].
Hoje em dia, estão em curso, no seio das Nações Unidas, as negociações de uma Convenção Global contra o Terrorismo que tem como objetivo complementar as convenções antiterrorismo. De salientar que já existe acordo sobre algumas normas, mas, ainda assim, existem algumas sobre as quais há alguma discordância, como sucede no caso de definição de terrorismo, uma vez que os próprios Estados autonomamente têm as suas próprias definições de terrorismo.
A estratégia antiterrorista, para que opere, necessita de uma dimensão global. Em junho de 2014, o Conselho Europeu apelou a uma política eficaz de luta contra o terrorismo, que integrasse os aspetos internos e externos. Em fevereiro de 2015, os dirigentes da UE destacaram a necessidade de a UE colaborar mais com países terceiros em questões de segurança e na luta antiterrorista[9].
De salientar ainda que o combate ao terrorismo está presente nas relações entre a UE e os países terceiros de muitas formas nomeadamente nos diálogos políticos de alto nível, na adoção de cláusulas e acordos de cooperação ou em projetos específicos de assistência e, ainda, projetos de desenvolvimento de capacidades desenvolvidos com países estratégicos.
Um outro aspeto extremamente importante no que diz respeito ao combate ao terrorismo relaciona-se com o reforço da segurança interna da União. De salientar que o combate ao terrorismo é parte integrante do espeço de liberdade, segurança e justiça nos termos do art. 67º/1 e 3 TFUE[10]que nos diz, nomeadamente, que a “União envia esforços para garantir um elevado nível de segurança, através de medidas de prevenção da criminalidade, do racismo e da xenofobia e de combate contra estes fenómenos, através de medidas de coordenação e de cooperação entre autoridades policiais e judiciárias e outras autoridades competentes, bem como através do reconhecimento mútuo das decisões judiciais em matéria penal e, se necessário, através da aproximação das legislações penais”.
Nesse sentido, têm surgido diversos marcos no reforço da segurança da UE[11].
O primeiro deles é o controlo das armas de fogo. Nesse sentido, em maio de 2017, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram uma diretiva relativa ao controlo da aquisição e detenção de armas. Esta diretiva visa melhorar a legislação em vigor no rescaldo dos mais recentes atentados terroristas na Europa, nos termos dos quais se aumenta a rastreabilidade das armas de fogo e a impedir a reativação ou conversão de armas de fogo.
O segundo é a criminalização das infrações terroristas. A 15 de março de 2017, o Conselho adotou uma diretiva relativa à luta contra o terrorismo. Essas novas regras têm como objetivo prevenir atentados terroristas e fazer face ao fenómeno dos combatentes terroristas estrangeiros. A diretiva criminaliza atos como a receção de treino ou deslocação para fins de terrorismo, a organização ou facilitação dessas deslocações e o fornecimento ou recolha de fundos relacionados com grupos ou atividades terroristas.
O terceiro são os controlos reforçados nas fronteiras externas. Também a 15 de março de 2017, o Conselho e o Parlamento Europeu adotaram também um regulamento que altera o Código das Fronteiras Schengen para reforçar os controlos nas fronteiras externas por confronto com as bases de dados pertinentes. A alteração obriga os Estados-membros a controlarem todas as pessoas que atravessem as fronteiras externas.
O quarto é a nomeação do novo comissário para a União da Segurança. Esta nomeação surge a 19 de setembro de 2016, quando o Conselho, de acordo comum com o presidente da Comissão, nomeou Julian King como novo comissário para a União de Segurança.
O quinto é a melhoria do intercâmbio de informações. A 18 de dezembro de 2015, o Conselho Europeu apelou à urgente melhoria da interoperabilidade dos sistemas de informação. A 10 de junho de 2016, os ministros aprovaram um roteiro para intensificar o intercambio e a gestão de informações, incluindo soluções de interoperabilidade. Em junho de 2017, os dirigentes da UE convidaram a Comissão a preparar propostas legislativas para melhor a interoperabilidade das bases de bases da UE. A Comissão apresentou duas propostas legislativas em dezembro de 2017. Em junho de 2018, os embaixadores junto da UE chegaram a acordo sobre um mandato de negociação para a Presidência do Conselho. A Presidência iniciará as negociações com o Parlamento Europeu, assim que este tenha adotado a sua posição.
A sexta foi a criação do Centro Europeu da Luta contra o Terrorismo. Esta criação surgiu em janeiro de 2016, na sequência de uma decisão do Conselho. Trata-se de uma plataforma através da qual os Estados-membros podem intensificar a partilha de informações e a cooperação operacional no que se refere à monotorização e investigação dos combatentes terroristas estrangeiros, ao tráfico de armas de fogo ilegais e ao financiamento do terrorismo.
A sétima é o combate à radicalização em linha. Em março de 2015, o Conselho mandatou a Europol para criar uma unidade dedicada especificamente ao combate à propaganda terrorista na Internet. No Conselho Europeu de junho de 2017, os dirigentes da UE instaram o setor a ajudar a combater o terrorismo e a criminalidade em linha. Os dirigentes esperam que o setor crie um fórum próprio e melhore a detenção automática e a supressão dos conteúdos relacionados com o terrorismo.
A oitava, e última, é a cooperação reforçada com países terceiros. Em fevereiro de 2015, o Conselho decidiu intensificar a ação externa na luta contra o terrorismo nomeadamente com o reforço da cooperação com parceiros importantes, o lançamento de novos projetos para apoiar novos projetos para apoiar o desenvolvimento de capacidades, a intensificação da ação para combater a radicalização e o extremismo violento[12].
Em 1994, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou a Declaração relativa às medidas para eliminar o terrorismo internacional, através da resolução 29/60, na qual considerou que o terrorismo inclui “atos criminosos que pretendem provocar um estado de terror no público em geral ou num grupo de pessoas ou em certas pessoas com fins políticos” e que tais atos “não têm justificação em nenhuma circunstância, seja ela política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa ou de qualquer outra natureza”.[13]
O terrorismo abrange, então, atos de violência, com objetivos políticos ou ideológicos, atos esses que têm como objetivo atingir civis. Como defende Crenshaw[14], com o qual concordo, o terrorismo é uma “atividade intencional, é o resultado da decisão de uma organização que o considera um meio politicamente útil para se opor a um governo” defendendo ainda que este é uma “estratégia para grupos de diferentes ideologias que querem dramatizar uma causa, desmoralizar o governo, ganhar apoio popular, provocar violência no regime, inspirar seguidores ou dominar um movimento de resistência mais amplo que é fraco em relação ao Estado”.
A UE deve privilegiar uma resposta dentro dos parâmetros do modelo criminal, na medida em que reconhece o terrorismo como um crime, utilizando estratégias de antiterrorismo para a sua prevenção. O planeamento de uma estratégia antiterrorista envolve cinco pontos fundamentais, nomeadamente a avaliação da vulnerabilidade da ameaça, medidas de segurança, plano de observação, medidas antiterroristas aleatórias e planeamento da resposta. De salientar ainda que estas medidas são flexíveis consoante o contexto cultural e os níveis de ameaça de cada Estado, devendo, deste modo, ser adaptadas a cada realidade.
A UE assume um papel preponderante na determinação das políticas e estratégias europeias para manter a segurança de todos os cidadãos desta comunidade.
[1]União Europeia
[2]BRANDÃO, Ana Paula; A União Europeia e o Terrorismo Transnacional, 6ª edição, 2010
[3]Vide, https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/fight-against-terrorism/eu-strategy/,consultado dia 18/11/2018
[4]MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, Coimbra, 2018, p.418
[5]Ibidem.
[13] Idem, p.416
[14]CRENSHAW, M. (1981). The Causes of Terrorism. Comparative Politics, 13(4), 379–399. Disponível em http://www.jstor.org/stable/421717?origin=crossref.
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