O Serviço Europeu de Ação Externa é um verdadeiro serviço diplomático? Direito de Legação da União Europeia

                                            Ana Rita Marques Ramalho

O Serviço Europeu de Ação Externa é um verdadeiro serviço diplomático? O direito de legação ativo e passivo da União Europeia

O Serviço Europeu de Ação Externa (doravante SEAE) é o serviço diplomático da União Europeia, tendo como objetivos principais reforçar a influência da Europa a nível mundial, gerir as relações diplomáticas e as parcerias estratégicas da União Europeia com os países terceiros e conduzir a política externa e de segurança europeia.

Tendo a União Europeia personalidade jurídica segundo o art 47º do TUE (1), a União é um sujeito internacional, um sujeito híbrido que contém prerrogativas derivadas da capacidade internacional próximas das dos Estados. Tem o ius tractum, direito de celebrar acordos internacionais que se encontra nos arts 216º e ss TFUE (2), o direito de participar na resolução de conflitos internacionais por força do art 3º/1 e 5 e 21º/1 TUE e a participação em organizações internacionais segundo os arts 34º/1 TUE e 220º/2 TFUE. A prerrogativa mais recente é o ius legation, o direito de legação. O direito de legação ativo da União Europeia encontra-se nos arts 27º/3, art 32º par. 3, 35º par. 1,2 e 3 do TUE e 221º TFUE, quanto ao direito de legação passivo este está presente no Protocolo nº7. Para além disto, a principal consequência da personalidade jurídica da União, é a suscetibilidade de ser responsabilizada internacionalmente.

Uma das principais novidades do Tratado de Lisboa é a previsão de criação futura de um Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) o qual foi concebido para assistir o/a Alto/a Representante (outra novidade), tendo como objetivo cooperar com os serviços diplomáticos dos Estados Membros de acordo com o art 27º/3 TUE.

Após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a União Europeia consagrou nos seus tratados constitutivos o direito de legação. Apesar de anteriormente, não estar consagrado no seu direito originário, a União já detinha um número significativo de representações da Comissão junto de Estados terceiros e de organizações internacionais e de missões diplomáticas acreditadas junto das Comunidades e de representações de organizações internacionais.

Tem como missão garantir uma maior coerência e eficácia da política externa da União Europeia, apoiar o alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros, colaborar com os serviços diplomáticos dos países membros da União Europeia, das Nações Unidas e de outras potências mundiais.(3)

A sua criação resultou no art 3º da Decisão 2010/427/ UE do Conselho de 26 de Julho de 2010 que estabelece a organização e o funcionamento do Serviço Europeu para a Ação Externa. É composto em Bruxelas por pessoal especializado transferido do Conselho da União Europeia, da Comissão Europeia e dos serviços diplomáticos dos países da União, sendo dirigido pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros (art 27º/3 TUE). Funciona também em todo o mundo, por uma rede de delegações da União Europeia, sendo a União representada por gabinetes nos diferentes países, tendo um papel semelhante ao de uma embaixada.

Tendo um papel semelhante ao de uma embaixada, o SEAE pode ser útil aos cidadãos europeus que devem ser protegidos ao abrigo desta entidade, sendo relevante aqui a cidadania europeia. Diz-nos o art 20º do TFUE, “É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado Membro. A cidadania da União acresce à cidadania nacional e não a substitui.” A cidadania europeia foi consagrada no Tratado de Maastricht em 1992. Quanto ao direito de ser protegido em território estrangeiro, o art 20º/2 alínea c , a cidadania atribui “o direito de, no território de países terceiros em que o Estado Membro de que são nacionais não se encontre representado, beneficiar de proteção das autoridades diplomáticas e consulares de qualquer Estado Membro, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado”. Daqui retira-se várias conclusões: primeiro, se o Estado de origem do nacional que precisa de ajuda estiver representado no Estado onde ele se encontra é aí que ele se deve dirigir; segundo, se não estiver representado, o cidadão europeu pode recorrer a qualquer outro Estado que seja membro da União Europeia. (4) A terceira conclusão é de isto era a situação anterior à criação de um serviço diplomático da União Europeia, pois agora o cidadão europeu pode recorrer à embaixada do seu país e ao SEAE. É esta a interpretação que se deve fazer do art 35º par 3 do TUE que faz a referência à execução do art 20º/2 alínea c do TFUE.

O SEAE é constituído por uma administração central (que se encontra em Bruxelas) e pelas cerca de 130 delegações da União nos países terceiros e junto de organizações internacionais (art 221º/1 TFUE). “As delegações da União ficam colocadas sob a autoridade do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. Atuam em estreita cooperação com as missões diplomáticas e consulares dos Estados Membros.” (221º/2 TFUE).

O que o Tratado de Lisboa tentou fazer foi acabar com os múltiplos centros diplomáticos em que a ação externa da União se desenvolvia, ora delegações do Conselho, ora delegações da Comissão, construindo assim, uma diplomacia comum europeia. (5)

Porém, não foi do Tratado de Lisboa a ideia criadora. Esta ideia já tinha sido debatida desde as negociações do Tratado que estabelecia uma Constituição para a Europa e gerava bastante controvérsia, isto porque, como se percebe, a representação diplomática é um dos aspetos em que os Estados têm mais dificuldade em abdicar da sua soberania. Alguns Estados temiam que o SEAE ofuscasse as suas embaixadas. (6) Esse medo só deixou de ter razão de ser, com a declaração da União (7), que afirma que “a criação de um serviço para a ação externa não afeta as responsabilidades dos Estados Membros, tal como estão consagradas, para a formulação e condução das respetivas políticas de negócios estrangeiros, nem as suas representações em países terceiros ou em organizações internacionais”.

Outra questão controversa, era este serviço não estar delineado no Tratado não se enquadrando em nenhuma das categorias previstas pelo Tratado- instituição, órgão ou agência. A sua definição só apareceu na Decisão 2010/427/ UE do Conselho.

Para além disto, os Estados Terceiros e as Organizações Internacionais também viam problemas, uma vez que, as relações diplomáticas e consulares foram pensadas no direito internacional para a proteção dos nacionais de Estados (8) e não de entidades híbridas como a União Europeia.

Do domínio da PESC o SEAE também tem importância. Diz-nos o art 32º par 3 do TUE que “as missões diplomáticas dos Estados Membros e as delegações da União nos países terceiros e junto de organizações internacionais cooperam entre si e contribuem para a formulação e execução da abordagem comum”. O mesmo é reafirmado pelo art 35º par 1 do TUE.

Estando o SEAE na dependência do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros, é necessário também delimitar este órgão. Sendo outra novidade do Tratado de Lisboa, o Alto Representante é figurado no art 18º/2 do TUE como o órgão que conduz a política externa e de segurança comum da União. O Conselho Europeu é quem tem a tarefa de nomear o Alto Representante, tendo o poder de pôr termo ao seu mandato, com o mesmo procedimento da nomeação, ou seja, por maioria qualificada (18º/1 TUE). Para além disto, é vice-presidente da Comissão segundo os arts 17º/4 e 5 do TUE e presidente do Conselho de Negócios Estrangeiros (art 27º/1 TUE).

Todas estas funções fazem a Professora Regente Ana Guerra Martins considerar que estamos perante uma dupla responsabilidade, perante o Presidente do Conselho Europeu e perante o Presidente da Comissão, podendo ser destituído por qualquer deles. A Professora acrescenta ainda, que como o Conselho Europeu e a Comissão representam interesses distintos, esta ambivalência vai ter repercussões no SEAE, podendo criar problemas nas relações interinstitucionais. (9)

Sendo membro da Comissão, é igualmente responsável perante o Parlamento Europeu pelas atividades que desenvolva no âmbito da Comissão e deve demitir-se em caso de aprovação de uma moção de censura à Comissão por força dos arts 17º/8 TUE e 234º TFUE.

Todas estas ligações institucionais, levaram na prática que a primeira Alta Representante, a Baronesa Ashton (de nacionalidade britânica), tivesse enormes dificuldades de afirmação, perante a Comissão enquanto sua vice-Presidente, pelas complicações criadas pelo Presidente Barroso.

Para além disto, a instalação do SEAE consumiu-lhe grande parte do mandato, tendo sido as suas negociações da Decisão de estabelecimento e organização muito fragosas. As principais barreiras foram a inclusão ou não da política da cooperação ao desenvolvimento no SEAE, o que implicaria um orçamento significativo, o que não agradava à Comissão, sendo aqui relevante a responsabilidade política do SEAE perante o Parlamento Europeu. Estas questões acabaram por se resolver, assumindo a Alta Representante Baronesa Ashton uma enorme capacidade de negociação, apesar de o seu desempenho ter sido bastante criticado pela sua curta experiência diplomática e fraca capacidade linguística.

A atual Representante da União é Federica Mogherini (de nacionalidade italiana) que assumiu o cargo no ano de 2014. A atual Alta Representante tem uma invejável carreira política e diplomática, tendo já representado como chefe a delegação italiana na Assembleia Parlamentar da NATO. (10)

Quanto ao direito de legação passivo, temos o Protocolo nº7 relativo aos privilégios e imunidades da União Europeia, a União Europeia e a CEEA gozam, nos territórios dos Estados-Membros, das imunidades e privilégios necessários ao cumprimento da sua missão, entre outros: os bens da União não podem ser objeto de busca, requisição, confisco ou expropriação, nem ser objeto de qualquer medida coerciva, administrativa ou judicial, sem autorização do Tribunal de Justiça (art 1º); os arquivos da União são invioláveis (art 2º), A União está isenta nos seus bens e haveres de quaisquer impostos direitos, devendo os Governos dos Estados Membros reembolsas sempre que possível o montante dos impostos indiretos (art 3º).

O SEAE tem tido também bastante importância no desenvolvimento da política europeia de vizinhança, onde a União Europeia mantém boas relações com os países vizinhos mais próximos da União Europeia, no combate ao terrorismo através da Política Comum da Segurança e Defesa, em casos de catástrofes naturais, ou nos conflitos diplomáticos contra Estados Terceiros (no atual conflito de ex-espiões do envenenamento de um ex- espião e da sua filha britânicos alegadamente por um ex-espião russo). (11)

Para além disto, existe uma política democrática e de diálogo com os cidadãos europeus. Os cidadãos podem interagir com este serviço de várias formas: podem apresentar uma petição sobre questões de política externa, participar nas consultas públicas sobre política externa, e, enviar pedidos de informação. (12)

Tendo como crítica da Professora Regente Ana Guerra Martins que considera que este serviço está ainda em vias de melhoramento, e que pode ser difícil ter uma resposta rápida e eficaz aos desafios da diplomacia moderna, uma vez que se trata de uma estrutura muito pesada e hierarquizada e pouco integrada no sistema global. Para além disto, a Professora destaca que o SEAE está dependente de outros intervenientes, como os Estados e as restantes instituições europeias que definem o seu orçamento o que poderá condicionar a sua eficácia. (13)

Porém, é de realçar o que conseguiu fazer-se em tão pouco tempo com a criação do SEAE e acreditar que com a experiência futura se irá fazer as mudanças necessárias ao mundo global de hoje. O SEAE tornou a ação externa da União Europeia mais consistente e mais coerente, assumindo-se hoje como um verdadeiro serviço diplomático tanto a nível ativo como passivo.

Referências bibliográficas:

(1)- Tratado da União Europeia- Tratado de Lisboa, doravante TUE
(2)- Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia- Tratado de Lisboa, doravante TFUE
(3)- https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/eeas.pt
(4)- Martins, Ana Guerra- Direito da União Europeia, pág. 237
(5)- Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pág.277
(6)- Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pág. 278
(7)- Declaração nº13 sobre a Política Externa e de Segurança Comum
(8)-Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pág. 279
(9)-Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pág. 279
(10)-Soares, António- A União Europeia como Potência Global? As alterações do Tratado de Lisboa na política externa e de defesa, pág. 60
(11)- https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/eeas.pt

(12)- https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/eeas.pt

(13) Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pág 281.


Bibliografia:

https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/eeas.pt

Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II

Martins, Ana Guerra- Direito da União Europeia

Mesquita, Maria Rangel- A Atuação Externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa

Pais, Sofia- Estudos de Direito da União Europeia

Soares, António- A União Europeia como Potência Global? As alterações do Tratado de Lisboa na política externa e de defesa

Miranda, Jorge- Curso de Direito Internacional Público

Comentário feito por:

Ana Rita Marques Ramalho

Nº 27848

4ºano Turma A, sub turma 9

Ano Letivo 2018/2019