O Cidadão como Prioridade da Ação Externa da União Europeia
O Cidadão como Prioridade da Ação Externa da União Europeia
Madalena Gaspar Saramago
aluna nº28241
“A dignidade do ser humano é inviolável. Deve ser respeitada e protegida”
“Todas as pessoas têm direito ao respeito pela sua integridade física e mental (...)”
“Ninguém pode ser submetido a tortura, nem a tratos ou penas desumanos ou degradantes”
“Toda a pessoa tem direito à liberdade e segurança”
Assim começam os arts. 1º, 3º, 4º e 6º, respetivamente, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia[1]. Para além dos artigos supra referidos, poder-se-ia enumerar inúmeros outros, mas por uma questão de exemplificação escolhemos estes.
A União Europeia tem por fundamento a determinação comum em promover a paz e a estabilidade e agir para que em todo o mundo sejam respeitados os direitos humanos, a democracia e o Estado de direito. Estes princípios estão na base de todos os aspetos das políticas internas e externas da União Europeia (doravante designada "UE"). Os direitos humanos são, deste modo, normas legais de aplicação universal. A democracia é uma aspiração de toda a humanidade. Em todo o mundo, homens e mulheres exigem viver com liberdade, dignidade e segurança em sociedades abertas e democráticas, assentes nos direitos humanos e no Estado de direito. A paz sustentável, o desenvolvimento e a prosperidade apenas são possíveis quando baseadas no respeito pelos direitos humanos, a democracia e o Estado de direito. [2]Assim nos diz o anexo II do quatro estratégico da UE para os Direitos Humanos e para a democracia.
Deste modo, propomos abordar este importante tema a respeito das medidas tomadas pela União Europeia acerca dos direitos humanos no desenvolvimento da sua ação externa.
Tendo em conta, como refere ANA GUERRA MARTINS, os difíceis anos póstumos de crises tanto a nível económico (a crise do euro), bem como no domínio da segurança (o terrorismo e os fluxos migratórios), afigura-se necessário restaurar a confiança dos cidadãos da União Europeia no sentido de recentrar as prioridades da política externa da União no cidadão e na pessoa humana”[3]. As instituições europeias apoiaram, deste modo, variadas iniciativas de promoção do respeito dos direitos humanos fora das fronteiras da União, assumindo estes direitos uma posição cada vez mais importante no diálogo e nas relações externas da UE. Tal, resulta, desde logo, do art. 21º, nº2, al. b) do Tratado da União Europeia (doravante designado "TUE"). A política da UE em matéria de direitos humanos abrange áreas como a promoção dos direitos das mulheres, crianças, minorias e pessoas internamente deslocadas, a oposição à pena de morte, tortura, tráfico de seres humanos e discriminação, a defesa dos direitos civis, políticos, económicos, sociais e culturais e da natureza universal e indivisível dos direitos humanos e a proteção dos defensores de direitos humanos. Foram adotadas diretrizes e linhas de orientação específicas em vários destes domínios[4].
Note-se, contudo, que estas preocupações não surgiram logo com a criação das Comunidades. Por certo, o objetivo inicial, como sabemos, era económico e fundava-se na criação do mercado comum entre os Estados fundadores, daí que não se encontrão referências a estes valores e princípios, desde logo no Plano Schuman, como nas versões originais dos Tratados das Comunidades Europeias. Foi, em grande parte, devido a exigências feitas pelos tribunais constitucionais dos Estados-Membros que o Tribunal de Justiça se viu na necessidade de assegurar o respeito pela proteção dos direitos fundamentais enquanto princípios gerais de direito. Posteriormente, em 1993, 1995 e em 1997 foram redigidas declarações no sentido de firmar o respeito da democracia, do Estado de direito e da proteção dos direitos fundamentais como “elementos fundamentais da identidade europeia”[5].
A primeira referencia no direito originário ao desenvolvimento e consolidação da democracia, do Estado de direito e da proteção dos direitos fundamentais como objetivo da ação Externa coube ao Tratado de Maastricht, e a partir deste as referências não só se desenvolveram como até passaram a constituir uma condição de adesão à UE (art. 49º do TUE). O Tratado de Lisboa, sendo o mais recende e mais sensível a estas realidades, “reforçou as exigências de respeito da democracia, do Estado de direito e da proteção dos direitos humanos, ao incluí-los entre os valores que a União deve respeitar internamente, mas, sobretudo, ao considera-los como princípios gerais e objetivos que regem a ação externa da União”[6](art. 21º, nº 1 e 2, e 3º, nº 5 do TUE).
Apesar de a União integrar a proteção dos direitos humanos, desde 2001, em todos os domínios da sua ação externa, foi em 2012, que adotou o Quadro Estratégico da UE e Plano de Ação da para os direitos humanos e democracia com o objetivo de melhorar a eficácia e a coerência da sua política externa em matéria de direitos humanos. Chama-nos, neste contexto, à colação o citado supra a respeito deste Quadro Estratégico, sublinhando, contudo, que se haveria duvidas a respeito da aplicação universal destas normas, elas mais uma vez foram esbatidas. Para promover esta política e aumentar a respetiva visibilidade, foi nomeado no mesmo ano um Representante Especial da União Europeia para os direitos humanos.
Mais recentemente, e na sequência da conversação conjunta da Alta Representante e da Comissão Europeia, foi adotado em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, em 2015, o segundo Plano de Ação sobre Direitos Humanos e Democracia para o período de 2015-2019, o qual “reforça o empenhamento da UE nos direitos humanos e centra-se na capacitação dos intervenientes locais e das organizações da sociedade civil. Todos os Estados-Membros da UE estão unidos na sua realização"[7]. Ressalva, ANA GUERRA MARTINS, que não se tratando de um ato vinculativo da União, não constando do elenco do art. 288º, quinto parágrafo do Tratado de Funcionamento da União Europeia (doravante designado "TFUE"), o Plano tem como objetivo fornecer às missões diplomáticas da União e dos Estados-Membros um conjunto de diretrizes políticas de atuação. Além disso, a execução do Plano cabe às instituições da União[8]e quando apropriado aos Estados-Membros[9].
A união procura impedir a violação da democracia e dos direitos humanos em todo o Mundo e, quando isso suceder, procurará assegurar o apoio às vítimas, incluindo o acesso aos Tribunais. Deste modo, promove estes direitos supra referidos, em todas as áreas da sua ação externa, tanto a nível comercial, tecnológico, ambiental e ainda a nível de telecomunicações, internet, energia e de política de desenvolvimento, PESC e na dimensão externa da política de emprego, social, do espaço de liberdade, segurança e justiça[10].
Como referimos, também a política comercial da UE é utilizada como veículo para a promoção dos valores e princípios europeus, incluindo os direitos humanos e desde há mais de 20 anos que os acordos comerciais celebrados pela União (atualmente, com mais de 120 países) incluem cláusulas de direitos humanos exigindo o respeito destes direitos e dos princípios democráticos. Um dos mais conhecidos destes acordos será porventura o Acordo de Cotonou[11], celebrado com 78 países em desenvolvimento de África, Caraíbas e Pacífico, o qual prevê que as concessões comerciais possam ser suspensas e os programas de auxílio reduzidos ou interrompidos em caso de violação dos direitos humanos pelas autoridades de tais países. Foram já, por diversas vezes, impostas sanções a vários Estados por violação dos direitos humanos.
A UE desenvolve ainda um programa de assistência humanitária de emergência e tem vindo a manter diálogos sobre direitos humanos com mais de 40 Estados e organizações, incluindo a Rússia, China, Irão e União Africana.
Assim sendo, é de referir que a União Europeia tem demonstrado uma clara preferência pelo uso de medidas positivas, como é o caso do diálogo político, em detrimento das medidas de retaliação, de retorsão ou restritivas. Assim sendo, a UE desenvolveu uma série de instrumentos específicos, como sejam os instrumentos financeiros, dos quais ANA GUERRA MARTINS, destaca o Instrumento Europeu para os Direitos Humanos e a Democracia, as cláusulas de direitos humanos nos tratados que celebra com terceiros Estados bem como a atuação do Representante Especial para os Direitos Humanos[12].
Dentro das medidas positivas adotadas pela União, cabe referir que nem sempre é fácil convencer os terceiros Estados a aceitarem a inclusão de uma cláusula de direitos humanos bem como de uma cláusula de não execução da primeira nos acordos, especialmente nos acordos de livre comercio, devido a uma diferente tradição, cultura e conceção de direitos humanos. Os terceiros veem, muitas vezes, essas cláusulas como uma ingerência nos seus assuntos internos e na sua auto-determinação. A união usa, assim, o diálogo político quer ao nível bilateral quer multilateral, procurando por essa via que os terceiros adotem uma série de medidas ao nível interno, designadamente, a criminalização das violações dos direitos humanos, a abolição de práticas e leis discriminatórias, a despenalização do exercício de direitos humanos, como a liberdade de expressão ou a prática de relações sexuais entre pessoas do mesmo sexo [13]. Daí a tamanha importância dos acórdãos referidos a cima.
Em suma, os meios de que a União dispõe para afirmar a promoção e proteção da democracia, da rule of law e dos direitos humanos incluem elementos muito variados, sendo que alguns se integram no hard law, como é o caso das cláusulas de direitos humanos que fazem parte de acordos unilaterais ou multilaterais, como referimos a pouco; outros estão já abrangidos por aquilo que se designa como soft law, como é o caso dos instrumentos unilaterais de comércio, técnicos e financeitos, das orientações do Conselho no domínio dos direitos humanos, do diálogo bilateral com terceiros Estads baseado em acordos de associação e cooperação, mas também de diálogos ad hoc com a Rússia e a India, dos diálogos com Estados com opiniões próximas, como os EUA, o Canadá, a Nova Zelândia ou o Japão e dos diálogos estruturante com a China e com o Irão, que também referimos supra.[14]
Mesmo com todos estes esforços, para alguns, como SAMANTHA VELLUTI[15], a união ainda peca pela falta de consistência nas usa ações, na medida em que, muitas vezes, perante violações graves destes princípios que nos dizem tanto, não são adotadas medidas negativas de combate aos mesmos. ANA GUERRA MARTINS, ressalva, ainda, que esta situação agrava-se ainda mais quando estão em causa os seus interesses estratégicos. Na verdade, a União parece ser, fechar os olhos com as eventuais violações, o que põem em causa a sua credibilidade perante os seus cidadãos e perante o mundo[16].
Em suma, a União parece ter consciência das deficiências de alguns dos seus instrumentos e mecanismos que tem utilizado nesta sede, uma vez que, em alguns tem vindo a reformula-los sucessivamente (como é o caso do sistema de preferências generalizadas[17]ou das cláusulas de direitos humanos) e noutros casos opta por nem sequer os retomar nem atualizar (como parece ser o caso do Plano de Ação 2015-2019)[18]. Deste modo e com os problemas crescentes, nomeadamente, com a crise dos refugiados esperamos que toda esta temática permaneça em voga e que se pugne por melhores medidas e institutos, e pelo constante desenvolvimento dos atualmente existentes.
Normas relevantes a respeito desta matéria nos Tratados:
- Tratado da União Europeia (TUE): art. 2º (valores fundamentais da UE); art. 3º (objetivos da EU); art. 6º (Carta dos Direitos Fundamentais da UE) e art. 21º (disposições gerais sobre a ação externa da UE);
- Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE): art. 208 a 211º (cooperação para o desenvolvimento); art. 218º (acordos internacionais).
Bibliografia Utilizada:
MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, Coimbra, 2018.
[1]Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, C 326/391, de 26.10.2012, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012P/TXT&from=EN
[2]Direitos humanos e democracia: Quadro estratégico da UE e plano de ação da UE, Bruxelas, 25 de junho de 2012, nº doc. ant.: 11417/12, anexo II, disponível em http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11855-2012-INIT/pt/pdf
[3] MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, Coimbra, 2018, p. 377
[5]Respetivamente na Declaração de Copenhaga, na Ata final de Helsínquia e na Declaração conjunta do Parlamento Europeu, Conselho e Comissão. V. em MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, Coimbra, 2018, pp. 379 e 380
[6] MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação... Ob. Cit, p. 380
[7]Federica Mogherini, Alta Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança aquando da feitura deste Segundo Plano de Ação sobre Direitos Humanos e Democracia para o período de 2015-2019, 20 de julho de 2015
[8]Alta Representante/ Vice-Presidente, assistida pelo SEAE, Comissão, Conselho, com o contributo do Representante Especial para os Direitos Humanos.
[9] MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação... Ob. Cit, pp. 381 e 382
[10]Idem, p. 382
[12]Idem, p. 383
[13]Idem, pp. 385 e 386
[14]Idem, pp. 387 e 388
[15] VELLUTI, Samantha;“The promotion of Social Rigths in EU External Trade Relations”, p. 97 apud MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, Coimbra, 2018, p. 387
[16]MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação ... Ob. Cit,p. 387
[17]O sistema de preferências generalizadas está incluído nos instrumentos unilaterais de comercio, técnicos e financeiros, através do qual os Estados em desenvolvimento têm preferência unilateral e não recíproca no acesso ao mercado da União Europeia, nomeadamente, gozam de isenção de tarifas aduaneiras. Contudo, esta preferência está condicionada ao respeito da democracia, Estado de direito e dos direitos fundamentais. Desde modo, desde que ele surgiu em 1971, tem sido reformulado inúmeras vezes com o objetivo de combater variadas criticas que lhe tem sido dirigidas, designadamente, as dúvidas quanto à sua conformidade com o sistema mundial de comercio da OMC. Atualmente, o acesso ao mercado da UE está dependente da ratificação e implementação efetiva das principais convenções internacionais de direitos humanos, incluindo as oito convenções mais importantes da OIT. Cf. MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação ... Ob. Cit,p. 387
[18] MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação ... Ob. Cit,p. 388
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