La clause de defénce mutuelle em confronto com a clause de solidarité - Breves reflexões
La clause de defence mutuelle em confronto com a clause de solidarité - Breves reflexões
Maria
Beatriz Rebelo Garcia
I.
INTRODUÇÃO
a) A
cláusula de assistência mútua: relevância, origens e consagração
b) A
cláusula de assistência mútua em confronto com a cláusula de solidariedade, do
artigo 222º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia[1]
II.
DESENVOLVIMENTO
a) Semelhanças e diferenças
entre a cláusula de assistência mútua e a cláusula de solidariedade
b) A decisão
de acionar a cláusula de assistência mútua
III.
CONCLUSÃO
IV.
BIBLIOGRAFIA
I.
Introdução
a) A
cláusula de assistência mútua: relevância, origens e consagração
A cláusula de assistência mútua (mutual assistance clause ou clause de défence mutuelle) foi, pela
primeira vez, invocada em 2015, no dia 17 de novembro, pelo Presidente da República
Francesa, François Hollande, na sequência dos ataques terroristas de 13 de
novembro de 2015, em Paris, que ainda estão bem presentes ainda na memória dos europeus.
Esta sequência de ataques armados alertou para a necessidade de uma cooperação
reforçada no domínio da Segurança e Defesa dos Países Europeus, chamando à
atenção para a importância da utilização de mecanismos de cooperação.
Esta cláusula foi pela primeira vez esboçada no Tratado
que Estabelece uma Constituição para a Europa (TECE), tendo sido consagrada no seu
artigo 41, nº7. Apesar da reprovação pelos referendos francês e holandês de 2005,
a disposição que prevê este instrumento manteve-se, podendo ser encontrada hoje
no nº7 do artigo 42º do Tratado da União Europeia[2].
Com efeito,
inserida na Secção 2 («Disposições relativas à política comum de segurança e
defesa[3]»)
do Capítulo 2 («Disposições específicas relativas à política externa e de
segurança comum») do Título V («Disposições gerais relativas à ação externa da
União e disposições específicas relativas à política externa e de segurança
comum»), a norma em causa dispõe que «(s)e um Estado-Membro vier a ser alvo de
agressão armada no seu território, os outros Estados-Membros devem prestar-lhe
auxílio e assistência por todos os meios ao seu alcance, em conformidade com o
artigo 51º da Carta das Nações Unidas. Tal não afeta o caráter específico da
política de segurança e defesa de determinados Estados-Membros. Os compromissos
e a cooperação neste domínio respeitam os compromissos assumidos no quadro da
Organização do Tratado do Atlântico Norte[4],
que, para os Estados que são membros desta organização, continua a ser o
fundamento da sua defesa coletiva e a instância apropriada para a concretizar».
b) A cláusula
de solidariedade do artigo 222º do Tratado sobre o Funcionamento da União
Europeia[5]
Diferente do normativo do nº7 do artigo 42º do
TUE, encontramos, no artigo 222º do TFUE, a cláusula de solidariedade (clause de solidarité). Dispõe
este preceito, no seu nº1, que «(a) União e os seus Estados-Membros atuarão em
conjunto, num espírito de solidariedade, se um Estado-Membro for alvo de um
ataque terrorista ou vítima de uma catástrofe natural ou de origem humana. A
União mobiliza todos os instrumentos ao seu dispor, incluindo os meios
militares disponibilizados pelos Estados-Membros», para atingir os fins
previstos nas alíneas a) e b). Integra, sistematicamente, a Parte V do TFUE («A
Ação Externa da União») e um título próprio (Título VII - «Cláusula de
Solidariedade»).
Este mecanismo, introduzido após os ataques
terroristas em Madrid de março de 2004, procura dar resposta, igualmente, a
situações em que um Estado-Membro é atacado. Contudo, o seu âmbito de aplicação
é mais circunscrito, aplicando-se aos casos que aquele tenha sido vítima de
ataque terrorista e catástrofe natural ou originada por motivos humanos. De
igual modo, recai uma obrigação de ajuda sobre a União, por um lado, e os restantes
Estados-Membros, por outro.
Apesar de, numa primeira leitura, aparentarem tratar-se de dois mecanismos bastante semelhantes, após uma segunda leitura, percebemos que, afinal, as
realidades a que se aplica cada um deles não são, afinal, assim tão coincidentes.
II.
Desenvolvimento
a) Semelhanças
e diferenças entre a cláusula de assistência mútua e a cláusula de
solidariedade
Como refere MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, quer a
cláusula de assistência mútua, quer a cláusula de solidariedade são «expressões
ou concretizações inovadoras do valor, princípio e objetivo da solidariedade[6]»,
solidariedade essa que é erigida a valor da União, atendendo ao disposto no
artigo 2º do TUE. Contudo, os seus fundamentos não são iguais. Vejamos.
No caso da cláusula de assistência mútua, o
fundamento para acionar este mecanismo é a existência de uma agressão armada, ao passo que, no caso
da cláusula de solidariedade, exige-se a prévia existência de um ataque terrorista, uma catástrofe natural ou
uma catástrofe de origem humana.
Um importante instrumento interpretativo desta
cláusula é a Decisão do Conselho, de 24 de junho de 2014, relativa às regras de
execução da cláusula de solidariedade pela União[7],
Cumpre referir, desde já, que, no âmbito do
terrorismo, têm surgidos instrumentos legislativos e normativos da União,
nomeadamente, a Decisão-Quadro do Conselho, de 13 de junho de 2002, relativa à
luta contra o terrorismo[8].
Quanto às consequências do acionamento de cada
mecanismo, vemos que, sendo utilizada a cláusula do artigo 222º, a União e os
Estados-Membros devem atuar em conjunto, ao passo que, recorrendo-se à cláusula
do 42º, nº7, só os Estados-Membros têm um dever de prestar auxílio.
Tendo em conta este quadro jurídico, podemos
questionar se a solução de acionar a cláusula do artigo 42º, nº7 do TUE foi a
mais acertada para fazer face à ameaça terrorista (e se o será, em abstrato, em
eventuais situações similares). E, do mesmo modo, em que medida a cláusula do
artigo 222º do TFUE esvazia (ou não) de conteúdo a previsão do nº7 do artigo 42º
do TUE.
É a estas questões que procuraremos, de seguida,
dar resposta, analisando, para tal, o escopo e alcance de cada uma das
cláusulas, para concluir qual a solução mais adequada para fazer face a ataques
terroristas no seio da União Europeia. Para tal, vamos igualmente atender a
outras normas de Direito Internacional que vinculam Estados-Membros da União.
b) A decisão
de acionar a cláusula de assistência mútua
Feitas as considerações entendidas como
pertinentes, chegou o momento de discutirmos as questões suprareferidas.
Comecemos pela constatação de que, «ao invocar esta
cláusula, o Governo francês qualificou o ataque terrorista de que a França
tinha sido alvo como uma agressão armada e, por isso, recorreu a este preceito
e não ao artigo 222º TFUE[9]».
Como vimos, o artigo 222º consagra uma participação
quer da União, quer dos Estados-Membros, na ajuda ao Estado-Membro afetado pelo
ataque ou catástrofe. Ou seja, coloca o acento tónico na responsabilidade, prima facie, da União[10].
Por outro lado, o artigo 42º, nº7 enfatiza a ação concertada dos
Estados-Membros, não fazendo recair sobre a União um dever de atuar[11].
No seguimento do
pensamento de Jochen Rehrl,
podemos considerar outros dois fatores de comparação entre as cláusulas sob
análise: «(w)hereas the solidarity clause is limited to the territory of the EU
Member States, the mutual assistance clause within the CSDP (…) is not limited
geographically[12]»,
ao mesmo tempo que «both clauses refer to all available and appropriate means
and assets, but the solidarity clause also refers to the instruments at the
disposal os the Union which are not mentioned in the mutual assistance clause[13]».
As duas disposições
também diferem na medida em que a cláusula de assistência mútua tem uma
natureza intergovernamental, ao passo que a cláusula de solidariedade assume
uma estrutura marcadamente comunitária[14]. Tal
corresponde desde logo à circunstância de, sistematicamente, o TUE regular uma
vertente intergovernamental e o TFUE regular os aspetos “comunitários”.
Traçadas estas
diferenças essenciais, cumpre também salientar que a estrutura do nº7 do artigo
42º do TUE é visivelmente semelhante à do artigo 5º[15] do
Tratado do Atlântico Norte, que instituiu a OTAN[16] (ou NATO).
Do mesmo modo, aproxima-se em larga medida do artigo 51º da Carta das Nações Unidas[17], que
é uma exceção à regra geral do artigo 2º, nº4 de proibição do uso da força.
Dito isto, vemos
que a cláusula de assistência mútua acaba por se integrar numa lógica
intergovernamental, como, desde logo, é característico da PCSD (e, logicamente,
da PESC), ao passo que a cláusula de solidariedade comporta uma vertente
comunitarista, que podemos considerar, ou não, mais adequada à natureza e
objetivos da União Europeia.
O disposto no nº7
do artigo 42º acaba por exigir dos Estados-Membros uma obrigação de ajuda muito
ampla[18],
dado que consagra que deve ser prestado auxílio e assistência «por todos os
meios ao seu alcance». Ou seja, aqui consagra-se uma obrigação de meios para os
Estados-Membros.
III.
Conclusão
Em jeito de conclusão, há que referir, em primeiro
lugar, que, não obstante os pontos coincidentes entre as cláusulas em análise,
cada uma tem campos de aplicação e lógicas subjacentes distintas.
Desde logo, ANA MARIA GUERRA MARTINS refere-se à
cláusula de assistência mútua no domínio militar, ao passo que menciona a
cláusula de solidariedade no domínio não militar[19].
Esta distinção já aponta para uma diferença de fundo.
Acreditamos que a invocação por parte de Hollande do
preceituado no artigo 42º, nº7 se deveu a uma opção de clara de recorrer a uma
defesa no âmbito da União Europeia[20],
excluindo a intervenção da NATO, mas limitando a mesma aos Estados-Membros, “fugindo”
a uma participação das instituições europeias. Se, por um lado, vemos esta atitude
como o reconhecimento e reforço da importância de uma defesa efetiva a nível
europeu, independentemente da existência da NATO, da qual a maioria dos países
da União faz parte, por outro, vemos esta opção como refletindo, nem sempre da
forma mais proveitosa para o Estado-Membro que pede auxílio, talvez, a conjuntura das relações internacionais do
momento em questão[21].
Apesar de tudo isto, mesmo que não existisse esta cláusula,
esta atitude sempre se imporia, pois, como refere Jochen Rehrl, há uma diposição essencial do Tratado que não
pode nem deve ser esquecida : diz o Autor que «in order to strengthen a certain kind of European ‘esprit de
corps’, everyone should be reminded of Article 24(3) TEU: ‘The Member States
shall support the Union’s external and security policy actively and
unreservedly in a spirit of loyalty and mutual solidarity and shall comply with
the Union’s action in this area[22]».
Para além disso,
tendo em conta o âmbito de aplicação de cada uma das disposições, consideramos
que tendo o artigo 222º do TFUE um âmbito mais restrito, talvez devesse ter
sido utilizado, em vez do artigo 42º, nº7. Isso levaria a que a União também
pudesse intervir, por meio das suas instituições, nomeadamente a Alta Representante
da União para os Negócios Estrangeiros e a Política Externa (ARUNEPS) e o
Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE). Todavia, é patente que essa não foi
a opção tomada.
É visível que as políticas de cada Estado-Membro,
no âmbito da defesa, ainda são, em grande parte, individuais. Como vemos no nº2do
artigo 42º, a PCSD, desenvolvendo-se no sentido de uma definição gradual de uma política de defesa comum, ainda está a dar
os primeiros passos. Ou seja, uma defesa verdadeiramente comum entre a União e
os Estados-Membros ainda não é uma realidade consolidada. A União não é a NATO:
não tem um escopo tão limitado nem os seus recursos praticamente todos afetos à
defesa. Assim, há que reconhecer que, apesar de o artigo 222º se integrar numa
lógica comunitarista, a conjugação de esforços que ela exige também poderá ser
um entrave, pelo menos por agora, a uma ação concertada.
Concluindo,
entendemos que o mais importante a reter é que (i) a cláusula de assistência
mútua e a cláusula de solidariedade têm, cada uma, lógicas subjacentes; (ii)
têm, igualmente, pressupostos diferentes; e (iii) no fundo, a escolha por uma
ou por outra, como sucedeu no caso sob análise, dependerá sempre não só das
circunstâncias concretas do caso, como do panorama europeu e global (nomeadamente,
atendendo ao cenário de relações internacionais), podendo ser escolhida uma via
de intervenção mais intergovernamental (o caso) ou mais ‘comunitarista’. Todavia,
esperamos que a evolução seja no sentido de uma maior integração no domínio da
segurança e da defesa, para que estas sejam mais eficazes.
IV.
Bibliografia
ANA MARIA GUERRA MARTINS, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da
União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II, Almedina,
2018;
Jochen
Rehrl,
«Invoking the EU’s Mutual Assistance Clause. What it says, What it means»,
disponível em: http://www.egmontinstitute.be/invoking-the-eus-mutual-assistance-clause-what-it-says-what-it-means/;
Margaux
Biermé,
«Réponse au terrorisme: clause de solidarité ou clause de defense mutuelle?»,
disponível em: www.ceje.ch;
MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, A Atuação Externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011;
Panos Koutrakos, “The role of law in Common Security and Defence Policy: functions, limitations and perceptions”, P. Koutrakos, European Foreign Policy – Legal and Political Perspectives, disponível em: http://openaccess.city.ac.uk/4275.
[1] Adiante, TFUE.
[2] Doravante, TUE.
[3] Nos termos do artigo 42º, nº1 do TUE, a Política
Comum de Segurança e Defesa (PCSD) faz parte integrante da Política Externa e de
Segurança Comum (PESC) e garante à União uma capacidade operacional apoiada em
meios civis e militares. A União pode empregá-los em missões no exterior a fim
de assegurar a manutenção da paz, a prevenção de conflitos e o reforço da
segurança internacional.
[4] É
importante a referência do Tratado a este limite, contudo «EU countries'commitments and
cooperation under the common security and defence policy are consistent with
their commitments under NATO», citado de https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/nato.html.
[5] Adiante, TFUE.
[6] A Atuação
Externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011, p. 386.
[7] 2014/415/UE.
[8] 2002/745/JAI.
[9] Os
Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito
Internacional Público II, Almedina, 2018, p. 356.
[10] Neste sentido, vide, Jochen Rehrl, «(w)hen reading Article 222 of the TFEU,
the sentence starts with ‘The Union and its Member States’ which clearly
mirrors the prior responsibility of the Union», «Invoking the EU’s Mutual
Assistance Clause. What it says, what it means».
[11] Novamente, nas palavras de Jochen Rehrl, «(c)onversely, the mutual assistance clause is embedded within
the Common Foreign and Security Policy of the European Union and is therefore
intergovernmental, led by the EU Member States with no Union responsibility».
[12] Op. cit.
[14] «Si l’on devai qualifier ces deux clauses,
on pourrait raisonnablement dire que la clause de defense mutuelle a une nature
intergouvernementale, alors que la clause de solidarité présente une dimension
«communautaire», Margaux Biermé, «Réponse
au terrorisme: clause de solidarité ou clause de defense mutuelle?», disponível
em: www.ceje.ch.
[15] Que estatui que «(a)s
Partes concordam em que um ataque armado contra uma ou várias delas na Europa
ou na América do Norte será considerado um ataque a todas, e, consequentemente,
concordam em que, se um tal ataque armado se verificar, cada uma, no exercício
do direito de legítima defesa, individual ou coletiva, reconhecido pelo artigo
51.° da Carta das Nações Unidas, prestará assistência à Parte ou Partes assim
atacadas, praticando sem demora, individualmente e de acordo com as restantes
Partes, a ação que considerar necessária, inclusive o emprego da força armada,
para restaurar e garantir a segurança na região do Atlântico Norte.
Qualquer ataque armado desta natureza e todas as providências tomadas em consequência desse ataque serão imediatamente comunicados ao Conselho de Segurança. Essas providências terminarão logo que o Conselho de Segurança tiver tomado as medidas necessárias para restaurar e manter a paz e a segurança internacionais».
Qualquer ataque armado desta natureza e todas as providências tomadas em consequência desse ataque serão imediatamente comunicados ao Conselho de Segurança. Essas providências terminarão logo que o Conselho de Segurança tiver tomado as medidas necessárias para restaurar e manter a paz e a segurança internacionais».
[17] Que estatui: «Nada na presente Carta prejudicará
o direito inerente de legítima defesa individual ou coletiva, no caso de
ocorrer um ataque armado contra um membro das Nações Unidas, até que o Conselho
de Segurança tenha tomado as medidas necessárias para a manutenção da paz e da
segurança internacionais. As medidas tomadas pelos membros no exercício desse
direito de legítima defesa serão comunicadas imediatamente ao Conselho de
Segurança e não deverão, de modo algum, atingir a autoridade e a
responsabilidade que a presente Carta atribui ao Conselho para levar a efeito,
em qualquer momento, a ação que julgar necessária à manutenção ou ao
restabelecimento da paz e da segurança internacionais».
[18] Neste sentido, P. Koutrakos: «This clause imposes
on Member States a duty the scope of which appears to be very broad: ‘by all
the means in their power’».
[19] Op. cit., pp. 355-356.
[20] Nas palavras de Jochen Rehrl, «(b)y
invoking the mutual assistance clause within the EU rather than appealing to
NATO for assistance, France underlined its European approach to solving
problems», op. cit.
[21] Várias são as interpretações desta opção,
desde que se tratou de um mero (i) «political
act' that the French hope to see translated into 'capability collaboration for
French interventions in Syria and Iraq, either by relief to or support of
France in other operations»; ao facto de (ii) as the EU's solidarity clause is
restricted to EU territory and France was actually trying to get support
outside its territory, opting for the mutual assistance clause was logical»,
bem como (iii) «the limited role for EU institutions could explain the choice
of Article 42(7) by France over other possibilities, thus clearly expressing a
preference for the intergovernmental/bilateral framework», e, enfim, que consubstanciava
uma (iv) «necessary and bold
affirmation on the part of France of the need for a common foreign policy
towards the Middle East», «Briefing – november 2015 – The EU’s mutual
assistance clause: First ever activation of article 42(7) of TEU», disponível
em: file:///C:/Users/ASUS/Desktop/EPRS_BRI(2015)572799_EN.pdf
[22] Op. cit.
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