Existe imparcialidade da União Europeia na defesa dos direitos humanos no plano externo?

  Existe imparcialidade da União Europeia na defesa dos direitos humanos no plano externo?

O tema que nos propomos abordar é a falta de imparcialidade na promoção dos direitos humanos pela União Europeia, aquando a sua ação externa.

Será feita uma abordagem inicial acerca do porquê desta preocupação pelo respeito dos direitos humanos, o seu desenvolvimento. Nesta primeira parte também será enunciado as principais instituições e medidas que têm como responsabilidade desenvolver e salvaguardar este princípio essencial, e de algum modo basilar, da União.

Posteriormente, já numa ótica mais relacionada com a ação externa em concreto, vai ser abordado quais são as medidas adotadas pela UE que têm em vista prosseguir o objetivo expresso no artg.21TUE. O relativismo cultural tem aqui relevância, por contraposição à tese do universalismo, esta adotada pela união (no nosso entendimento mal).[1]

Irei focar-me sobre as duas principais manifestações da falta de imparcialidade da UE, seguida de uma breve conclusão crítica.

1.Preocupação pelo respeito dos direitos humanos

A UE viu-se frente a frente com uma realidade que fez com que as suas instituições repensassem o modo como agiam com países terceiros e/ou organizações internacionais. Tiveram de ser tomadas medidas: o cidadão e os seus direitos tinham necessariamente de ser o centro da política externa da união. [2]

A "estrela guia" para a resolução destes problemas está consagrada no Título I do Tratado da União Europeia.

O que podiam as instituições da UE fazer? Uma das medidas foi a aprovação pelo Conselho do Quadro Estratégico e do Plano de Ação para os Direitos Humanos e para a Democracia, entre o período de 2015-2019 está em vigor o Segundo Plano de Ação sobre Direitos Humanos e Democracia, tendo como objetivo “Manter os direitos humanos no centro da agenda da UE”. [3]

Todas as medidas adotadas sobre este assunto visam prosseguir o que consta do artg.21TUE, elencando o nº1 um conjunto de princípios que devem ser promovidos aquando a negociação com o resto do mundo.

Esta preocupação com o desenvolvimento e promoção dos Direitos Humanos é uma preocupação que surgiu logo com a criação das Comunidades? A resposta é negativa.

Apesar de não ser uma novidade que passou a constar do artg.21/2b) TUE (Tratado de Lisboa), não se pode afirmar que foi uma prioridade inicial e urgente das Comunidades, não constando estes princípios e valores nas versões originarias dos Tratados das Comunidades Europeias. Até se pode dizer que foram “impostos” pelos Tribunais Constitucionais nacionais, exemplo é o caso da Corte Constituzionale Italiana. Esta pressão exercida por alguns dos Estados Membros fez com que o TJUE se visse na “obrigação” de afirmar que prosseguiria o respeito e proteção dos direitos fundamentais enquanto princípios gerais de direito.

Outros exemplos de convenções e declarações que aprofundaram o respeito pelos direitos fundamentais foram a Declaração de Copenhaga (1973), que os considerou “elementos fundamentais da identidade europeia”; foi também um aspeto crucial da Ata Final de Helsínquia (1975).

Com o Tratado de Maastricht passou a constar enquanto objetivo da PESC. Desde essa altura até passar a constar do artg.49 TUE, enquanto condição de adesão de um estado à EU, não demorou muito. Portugal quando pretendeu aderir à Comunidade teve assegurar que ia respeitar e auxiliar a União nesta temática, entre muitas outras.

Mas foi só com o Tratado de Lisboa que passaram a ser considerados objetivos e princípios gerais, regentes da ação externa da EU, com consagração expressa nos artg.21/1 e 2 TUE e artg.3/5 TUE.

Foi igualmente o Tratado de Lisboa a estabelecer a obrigação da UE aderir à Convenção Europeia dos Direitos Humanos (adotada em 1950, ratificada pelos 47 países membros do Conselho da Europa e todos os Estados-Membros da UE são partes na convenção.

Contudo, ainda não há adesão, tendo o TJUE em 18/12/2014 emitido um parecer, no qual considera o projeto de acordo de adesão à Convenção incompatível com os Tratados. Será para breve que a obrigação de adesão será satisfeita? Quiçá.

A proteção dos direitos humanos é uma questão horizontal, tendo repercussões em todos os domínios da atividade da EU. Isto é, todas as instâncias do Conselho ao executarem as suas tarefas têm de os ter em consideração.

2.Instituições e medidas adotadas pela UE

A integração dos direitos humanos em todos os domínios da ação externa ocorre desde 2001, mas foi especialmente após a aprovação do Quadro Estratégico e do Plano de Ação para os Direitos Humanos e para a Democracia pelo Conselho (2012) que foram adotadas medidas concretas para tornar a política dos direitos humanos mais eficaz, consistente e coerente.

Existe ao nível do Conselho um organismo especializado: Grupo dos Direitos Humanos, que tem como função os assuntos internacionais que se relacionam diretamente com os direitos humanos, coordena a posição da UE e dos seus Estados-Membros com as posições dos outros Estados, resolvendo problemas que surjam devido ao caráter multilateral dos acordos.

No Quadro de 2012 é referido que “os direitos humanos são normas legais de aplicação universal”, sendo definidas várias áreas temáticas para o biénio 2012-2014, tais como a liberdade de religião ou crença, promoção dos direitos das crianças e o exercício dos direitos pelas pessoas com deficiência.

Note-se que o Plano não é um ato vinculativo, não constando do elenco do artg.288 5º parágrafo TFUE, e por essa razão, apenas dá um conjunto de diretrizes politicas de atuação às missões diplomáticas, cabendo a execução do Plano às instituições da União – Alta Representante / Vice-presidente, que é assistida pela Comissão, Conselho, SEAE e conta com o contributo do Representante Especial para os Direitos Humanos.[4]

A mais recente avaliação do plano ocorreu em outubro de 2017, estando em vigor para o período de 2017-2019. Que prevê:

·       Providenciar um apoio compreensivo às instituições públicas;

·       Revigorar a sociedade civil (por exemplo promover parcerias fortes entre organismos da sociedade civil e autoridades);

·       Estabelecer desafios no que diz respeito aos direitos humanos (um dos desafios é a proteção e promoção da liberdade de expressão online);

·       Promover uma abordagem compreensiva dos direitos humanos em situações de conflito e/ou crise (exemplo: auxiliar no combate ao terrorismo);

·       Melhorar a eficiência e suportes da politica democrática e dos direitos humanos na EU (exemplo: focar na efetiva implementação das linhas de orientação UE sobre direitos humanos)

Afinal o que é que o Plano estabelece em termos gerais? Define os objetivos, ações a realizar para a sua prossecução, duração e quais a(s) entidade(s) que são responsáveis pela sua realização.

A União Europeia ao relacionar-se com o resto do Mundo tem um claro compromisso de respeitar, e fazer com que os outros respeitem, todos os direitos humanos, sejam eles económicos, políticos, culturais ou civis. Acrescenta-se ainda que apela à adoção da DUDH e ratificação de tratados que versem sobre direitos humanos.[5]

Portanto, é seguro afirmar que a União Europeia promove o respeito pela democracia e pelos direitos humanos em todas as áreas da sua ação externa. Também incentiva o respeito pelo direito internacional humanitário e o direito internacional penal.

Em suma, os direitos humanos estão no centro das relações da União com terceiros, tanto a nível multilateral como bilateral. Todo o trabalho realizado pela UE através da sua ação externa é descrito em pormenor no Relatório sobre os Direitos Humanos e a Democracia, que é adotado pelo Conselho uma vez por ano. Em 28 de maio de 2018 foi adotado relatório anual de 2017, disponível para consulta em https://www.consilium.europa.eu/media/35411/st09122-en18.pdf

3.”Imposição” dos direitos humanos aquando a ação externa da UE

Centremo-nos no Quadro Estratégico e o Plano de Ação, visto que são estes os dois “guias”, definem a orientação geral da atuação externa da UE. Com base neles foram desenvolvidos instrumentos específicos, sendo eles

·       Instrumento Europeu para os Direitos Humanos (instrumento financeiro): promoção da democracia e dos direitos humanos no quadro da política de desenvolvimento e cooperação; os novos instrumentos para 2014-2020 não prevêem a suspensão da assistência, por não ter sido considerada uma medida eficaz;

·       Cláusulas de direitos humanos nos tratados que celebra com terceiros Estados: bastante utilizada para influenciar e incentivar os terceiros Estados a cumprir o direito internacional dos direitos humanos. É usado principalmente na celebração de acordos bilaterais de cooperação e de associação, mas com a alteração ocorrida em 2009 são incluídas nos acordos de cooperação e parceria, ou seja, a preocupação estendeu-se também à outra parte.

·       Atuação do Representante Especial para os Direitos Humanos, diálogo sobre esta matéria e consulta e apoio a eleições: são meios “soft law”, que visam igualmente a adoção pelos Estados terceiros de medidas internas (exemplo: abolição de práticas e leis discriminatórias).

Surgem ainda mais instrumentos, mais vocacionados para a ação multilateral, como o diálogo político multilateral, declarações da Alta Representante, ações e decisões comuns adotadas no domínio da PESC e no domínio da defesa, medidas restritivas, instrumentos financeiros temáticos e instrumentos financeiros geográficos. [6]

Existem também instrumentos bilaterais, tais como os instrumentos bilaterais de comércio, financeiros e técnicos, que incluem o sistema de preferências generalizadas. Ou seja, os Estados terceiros podem, por exemplo, estar isentos de tarifas aduaneiro, mas se e só se respeitarem a democracia, direitos humanos e Estado de Direito; em caso de violação ou não ter sucesso na implementação destes valores, o estado terceiro vê-se temporariamente fora do sistema de preferência generalizada.

Qual o objetivo disto tudo? Pôr um termo às violações dos direitos humanos e prevenir violações futuras, combater a impunidade dos agressores e dar proteção e apoio às vítimas.

Para alcançar os seus objetivos a União utiliza meios diplomáticos, económicos e até militares, sendo que só se recorre a estes em último caso.

4.Manifestações da parcialidade da UE

No tema que nos propomos a abordar, a parcialidade da União Europeia, na promoção e proteção dos direitos, há que dar uma especial atenção às cláusulas de direitos humanos, uma vez que são instrumentos de “hard law”.

Estas clausulas têm um modelo típico, usado aquando a celebração de acordos bilaterais ou multilaterais. Logo no preâmbulo do acordo é feita uma referência à vinculação das partes ao principio democrático, estado de direito e direitos humanos (valores não comerciais). Na primeira parte do acordo é inserida uma cláusula que estabelece que estes valores são um elemento essencial do acordo. No final consta uma cláusula de não execução, que determina as medidas que irão ser adotadas em caso de incumprimento do contrato, o que abrange a cláusula de direitos humanos.

Devido ao relativismo cultural, mais evidente quando são celebrados acordos com estados orientais e africanos, surgem dificuldades na implementação destas cláusulas de direitos humanos, e é aqui que reside o principal exemplo de falta de imparcialidade da União na sua ação externa.

É um dos pontos da politica da União Europeia defender a universalidade e indivisibilidade dos direito humanos, de forma a ser uma verdadeira “parceira” com os países terceiros, organizações internacionais. É para alcançar estes objetivos que são inseridas as clausulas de direitos humanos, sendo considerada um elemento essencial. [7]

Torna-se ainda mais visível na celebração de acordos livre de comércio, sejam eles bilaterais ou multilaterais, isto porque têm um diferentes culturas e tradições, refletindo-se em diferentes conceções de direitos humanos. Os terceiros desconfiam da ação da União, não se identificam com os valores em causa e perspetivam como uma ingerência nos seus assuntos internos e na sua autodeterminação.

Não querendo fazer generalizações inadequadas, adotemos como exemplo a mutilação genital feminina, existente em alguns países africanos. Estas práticas são contrárias ao direito à integridade física, direitos das mulheres e das crianças, mas do ponto de vista destes estados, fazem parte da sua tradição e cultura.

Um exemplo real, em que se estabeleceram disposições sobre princípios basilares, foi o Acordo Internacional de cooperação, celebrado entre a UE e Agência para a Segurança da Navegação Aérea em Africa e Madagáscar. Contêm um artg.3 sobre o princípio da cooperação, impondo o seu respeito. Apesar não estar diretamente relacionado com os direitos humanos não deixa de revelar a ideia aqui traçada, a UE impõe o respeito por aquilo que acha correto para si. [8]

Na celebração de um acordo um destes Estados, a União vai de certo modo impor o respeito pelos direitos humanos, através da cláusula que vai passar a constar do acordo, mesmo que este seja fundamentalmente um acordo comercial. Existe um entrave à sua celebração, as duas conceções culturais entram em colisão.

O estado pode percecionar, e por vezes é isso que acontece, esta referência ao direito europeu dos direitos humanos como uma interferência na sua soberania.

O que pode a UE fazer? Existem outros meios para incentivar o respeito pelos direitos humanos, como é o caso dos diálogos políticos, instrumentos unilaterais, orientações do Conselho, entre outros. Como são “soft law”, é mais fácil alcançar um consenso voluntário do que utilizar medidas de índole coerciva.

Uma das soluções será recorrer ao direito internacional universal dos direitos humanos, pois é mais fácil convencer o respeito destes, visto que não é um direito estranho e autoritário, mantendo-se o carater vinculativo dos seus princípios.

Outra manifestação da falta de imparcialidade da EU na ação externa é a falta de consistência (ausência de contradições, ideia de compatibilidade e bom senso, é uma noção estática). É visível não caso de violação grave destes princípios, pois não há consequências negativas – e porquê? Porque sobrepõe-se interesses estratégicos (exemplo de fácil compreensão são os interesses comerciais), e devido a estes existe uma tolerância por parte da União, que é vista pelos restantes como falhas na credibilidade.

A União tem noção desta vulnerabilidade sua, e por isso reformula de forma sucessiva alguns dos seus instrumentos e medidas, chegando até a não os retomar (como é, possivelmente, o caso do Plano de Ação 2015-2019).

Dos artg.7 TFUE, artg.14 TFUE e artg.17 TFUE retiramos a ideia que está assegurado o respeito pelas diferenças culturais, e como consta do Título II "Disposições de aplicação geral", estes artigos também são aplicáveis às relações que se estabelecem com países terceiros. Como se compatibiliza o verdadeiro respeito pelas diversidade com a tese do universalismo? Infelizmente são meras perguntas retóricas, sendo até certo ponto compreensível que para a prossecução dos objetivos que constam do artg.2 e 3 TUE não se possa atender a todas as especificidades dos países com os quais se negoceia.

5.Conclusão e apreciação crítica

Chegados ao final cabe-me tecer uma apreciação sobre o assunto exposto. Não é de ignorar o importante papel que a União Europeia desempenha na proteção e desenvolvimento dos Direitos Humanos, democracia e Estado de Direito.

O direito internacional tem aqui uma grande influência sobre o direito da união europeia, é ele que contem os princípios e valores fundamentais, que foram importados pela União Europeia e incorporados no seu direito interno.

Mas talvez a União tenha ido longe demais na luta para alcançar o seu objetivo. Serão as “armas” utilizadas, cegas às diferentes tradições e culturas? Será mesmo necessário um acordo comercial conter numa das suas clausulas disposições sobre os direitos humanos?

Ou deverá continuar a sua tarefa de tornar o respeito pelos direitos humanos algo verdadeiramente universal? Para prosseguir a sua política económica e social é preciso perdoar violações destes direitos por alguns estados, e punir de forma mais severa outros? Quais as medidas negativas que devem ser adotadas, e devem ser coercivas?

Em breve haverá respostas a estas questões, com o desenvolvimento de novos e mais ambiciosos acordos bilaterais e multilaterais.

Penso que a União peca pela sua parcialidade, se coloca os direitos humanos num patamar tão elevado que o “impõe” a terceiros, torna-os condição de negociação e aprovação de acordos, mas ao mesmo tempo permite que sejam violados ou não implementados em razão de interesses, porventura económicos, que se sobrepõem aos direitos inerentes à qualidade de ser pessoa.

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[1]MARTINS, Ana Maria Guerra; "Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia"; Almedina, 2018; página 100-110;

[2]MARTINS, Ana Maria Guerra; "Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia"; Almedina, 2018

[3] https://europa.eu/european-union/topics/human-rights_pt

[4] https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/human-rights/

[5] https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/human-rights/

[6]MARTINS, Ana Maria Guerra; "Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia"; Almedina, 2018

[7] https://europa.eu/european-union/topics/human-rights_pt

[8] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:22018A1026(01)&qid=1541802757973&from=EN

Bibliografia complementar

MARTINS, Ana Maria Guerra; "Manual de Direito da União Europeia", Almedina, 2012;

MIRANDA, Jorge; "Curso de Direito Internacional Público", Principia, 2012.

Ana Rita Pimpão Teles nº28011   subturma9 4ºano

Ano letivo 2018/2019

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa