Breve análise às cláusulas de direitos humanos impostas pela União nos acordos internacionais

Breve análise às cláusulas de direitos humanos impostas pela União nos acordos internacionais.

Vitor Andrade André, aluno nº 28004

1)      Introdução

Há cerca de 30 anos, a Comunidade Económica Europeia começou a incluir cláusulas de direitos humanos nos seus acordos internacionais (a primeira surgiu no acordo Lomé IV em 1989).

Embora sem base no Tratado de Roma, a Comunidade optou por condicionar a política de cooperação para o desenvolvimento (nessa altura a mais ativa política externa da Comunidade) ao respeito pelos direitos humanos por parte dos países beneficiários dessa política.

Com a criação da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) da União Europeia (UE), efetuada pelo Tratado de Maastricht (que incluiu entre os seus objetivos a defesa e promoção externa dos direitos humanos, da democracia e do Estado de Direito), a cláusula de direitos humanos tornou-se também num instrumento da nova política externa de direitos humanos.

A cláusula de direitos humanos veio a estender-se a todos os domínios de ação da UE nas relações internacionais, tornando-se a face mais visível dessa nova vocação da União, de proteção e promoção dos direitos humanos.

A cláusula de direitos humanos tornou-se tão importante na política externa da União que na sua resolução de 2006 sobre “A cláusula de direitos humanos e democracia nos acordos internacionais da UE”, o Parlamento Europeu (PE) sublinhou que não estava disponível para dar o assentimento a novos acordos internacionais que não contivessem tal cláusula.

Esta cláusula tornou-se numa imagem de marca da União na cena internacional, tanto mais que não tem paralelo na política externa de outros países ou organizações.

2)      Justificação e enquadramento da cláusula de direitos humanos no contexto da União

Apesar dos esforços das outras instituições europeias, o Parlamento Europeu desde cedo se transformou no campeão das cláusulas de direitos humanos na política externa da União. Entre as instituições europeias, foi o Parlamento Europeu que protagonizou as mais fortes exigências para incluir normas de direitos humanos em acordos internacionais, mesmo quando a maior parte dos acordos não carecia de assentimento desta instituição. Logo em 1983, o primeiro Parlamento diretamente eleito adotou o primeiro relatório anual sobre os direitos humanos no mundo, onde a par de uma análise das falhas existentes, reiterava o papel da União na defesa e promoção dos direitos humanos na cena internacional.

Esta atuação do Parlamento Europeu mantém-se. No relatório de 2010 sobre “Direitos humanos e normas sociais e ambientais nos acordos comerciais internacionais”, o Parlamento Europeu apoiou a inclusão da cláusula de Direitos humanos em todos os acordos comerciais bilaterais, mesmo nos de natureza setorial, a par da cláusula social (direitos fundamentais dos trabalhadores) e da cláusula ambiental, que constituem o capítulo do desenvolvimento sustentável dos acordos comerciais de ultima geração.

Tal como sucede com todas as competências da União, as suas tarefas no domínio da ação externa estão também sujeitas ao princípio da atribuição de competências, precisando de uma base jurídica nos Tratados (5º do Tratado da União Europeia (TUE)) para que a União tenha capacidade jurídica para as desenvolver.

O Tratado de Lisboa trouxe três grandes reforços para os direitos humanos no panorama da União.  Primeiro, os direitos humanos e liberdades fundamentais, assim como a dignidade humana, a liberdade, a democracia, a igualdade e o Estado de Direito, foram elevados a valores sobre os quais se funda a UE (2º TUE) e por isso têm de enformar todas as políticas da União, internas ou externas. Em segundo lugar, quanto ao elenco dos direitos fundamentais da UE, este passa a ser constituído não somente pelos direitos que constam dos próprios Tratados, mas também pelos que estão reconhecidos na Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, que tem força jurídica idêntica à dos Tratados. Por último, a defesa e a promoção dos direitos humanos, bem como da democracia e do Estado de Direito, entre outros valores, passaram a ser contados explicitamente entre os objetivos comuns de todas as políticas de ação externa da União (21º TUE), incluindo a política de comércio externo (207,1 TFUE), que até aí parecia fora do seu alcance, pelo que a cláusula de direitos humanos na ação externa da União passou a contar com uma aplicabilidade transversal e abrangente.

Não restam dúvidas de que estes valores se tornaram objetivos transversais de todas as políticas da União no foro externo. E se eles fazem parte dos objetivos nucleares da PESC (22º e seguintes do TUE), no quadro de uma específica política externa de direitos humanos, não é menos verdade que eles são agora princípios e objetivos comuns das demais políticas setoriais da União no domínio externo, enunciadas na Parte V do TFUE.

Estes princípios vinculam União e suas instituições bem como os Estados Membros (EM). O Tratado estabelece uma explícita obrigação de respeito daqueles princípios pelos EM, seja porque a adesão de novos países está dependente da verificação do respeito por aqueles princípios, como estipula o 49º TUE, que remete para o 2º TUE, seja porque existe um mecanismo de controlo do respeito desses princípios pelos EM (7º TUE).

Era evidente que a União não podia deixar de refletir este forte compromisso com os direitos humanos nas suas relações externas. Não era possível manter uma vinculação aos direitos humanos na ordem interna e a insensibilidade aos mesmos na ordem externa. Por isso, a cláusula de direitos humanos nos acordos internacionais é, antes de mais, a dimensão externa da ordem constitucional dos direitos humanos da União.

O 21,1 TUE veio qualificar a trilogia “democracia, Estado de Direito e direitos humanos” como base em que assentam todas as políticas da ação externa da União e não somente a PESC. O nº 2 do mesmo preceito reitera essa perspetiva ao considerar a democracia, o Estado de Direito e os direitos humanos, mais os princípios de Direito Internacional, como objetivos de todos os domínios das relações internacionais da União, nomeadamente a PESC, a política comercial comum, a política de apoio ao desenvolvimento e a política de cooperação económica, financeira  e técnica, bem como (21,3) de toda a dimensão externa das políticas internas da União (ambiente, transportes, energia, etc).

Alguns autores (como Vital Moreira) perguntam-se se não se foi longe demais na transversalização dos princípios e objetivos da ação externa da União, ao estendê-los também à dimensão externa das políticas internas. Para estes autores não parece razoável condicionar todas essas políticas setoriais a um alto nível de respeito pelos direitos humanos por parte dos interlocutores da União.

Mas isto não quer dizer que o objetivo de promoção e defesa da democracia, dos direitos humanos e do Estado de Direito tenha o mesmo peso em todas as políticas e ação externa da União. No caso da PESC é um dos objetivos principais, mas no caso de outras políticas, a melhor interpretação dos tratados é a de que se tratam de objetivos complementares, ao lado dos objetivos próprios dessas políticas.

3)      A cláusula de direitos humanos é uma faculdade ou obrigação?

Pode discutir-se se a União está obrigada a incluir uma cláusula de direitos humanos em todos os seus acordos internacionais, se os 2º e 21º TUE tornam obrigatório condicionar as relações contratuais externas da UE ao respeito da democracia, direitos humanos e do Estado de Direito por parte dos países terceiros.

A resposta é negativa, a cláusula de direitos humanos é um instrumento de hard law. A UE não é obrigada a recorrer sempre a uma cláusula de direitos humanos assente na ameaça de medidas restritivas.

A cláusula de direitos humanos não é o único instrumento disponível para promover e defender os direitos humanos. Há outros, como a assistência técnica e financeira, o diálogo/diplomacia e a pressão política.

A cláusula de direitos humanos é produto de uma opção política estratégica da União, liderar um movimento pela democracia, direitos humanos e Estado de Direito e fazê-lo através do seu poder diplomático e negocial, na falta de um poder de imposição que só a força militar pode proporcionar.

4)      Características destas cláusulas

É costume distinguirem-se dois tipos de cláusulas condicionais nos acordos internacionais, a condicionalidade ex ante (condição de celebração do próprio acordo) e a ex post (condição de manutenção das vantagens conferidas no acordo). Esta distinção é frequentemente associada a outra, entre condicionalidade positiva (oferecer vantagens em troca do cumprimento de certos requisitos, cláusula-incentivo) e negativa (retirada de vantagens atribuídas em caso de não cumprimento da condição estabelecida, cláusula-sanção).

As condições inseridas pela UE compartilham muitas vezes das 4 dimensões. Por um lado, os países com quem a União negoceia, que revelem acentuado défice de direitos humanos, têm de iniciar as reformas necessárias ou comprometer-se a fazê-las, como condição de conclusão e ratificação do acordo por parte da União, o que funciona como prémio pelo preenchimento da condição; por outro, celebrado o acordo com a cláusula de direitos humanos, o cumprimento desta torna-se uma condição de manutenção das vantagens conferidas pelo acordo, sob pena de as perderem como castigo pelo incumprimento. Ou seja, as cláusulas de direitos humanos têm uma dimensão ex ante e positiva e uma ex post e negativa.

No fundo, os tipos de condicionalismo são duas faces da mesma moeda, a cláusula funciona primeiro como incentivo ao cumprimento da condição e depois como punição pelo seu incumprimento.

5)      Acordos cobertos pela cláusula de direitos humanos

Hoje há muitas dezenas de acordos da UE dotados de cláusula de direitos humanos, mas nem todos. Convém apurar qual o critério de cobertura.

Olhando para a lista de acordos dotados desta cláusula, verifica-se que ela abrange acordos de todas as áreas da ação externa da União. A cláusula de direitos humanos aparece sobretudo nos acordos de associação e nos de parceria e cooperação, bem como nos acordos gerais de comércio.

Ficam de fora os acordos multilaterais em geral, bem como os acordos setoriais (pescas, agricultura, têxteis). A cláusula de direitos humanos também escasseia nos acordos com países desenvolvidos, que em geral dispõem de bom desempenho quanto aos direitos humanos, mas também porque estes países não admitem que o tratamento que fazem dos direitos humanos seja posto em causa, além de que normalmente têm um poder negocial mais forte, que ao mesmo tempo diminui a margem negocial da União.

Apesar de, em 2005, o Parlamento Europeu ter recomendado que a cláusula se aplicasse a todos os acordos da União, independentemente do nível de desenvolvimento dos países e incluindo os acordos setoriais e de assistência, essa linha nunca foi trilhada pela Comissão.

6)      Acompanhamento e controlo da cláusula de direitos humanos

A cláusula de direitos humanos implica para cada parte uma obrigação de respeito e proteção destes, abstendo-se de qualquer ação que os infrinja e tomando as medidas necessárias para os proteger. O incumprimento dessas obrigações autoriza a outra parte a tomar as medidas adequadas para sancionar a infração. Portanto, a partir do momento e que é estabelecida, importa verificar se é respeitada, caso contrário não valerá de nada estipular este tipo de cláusulas.

Para a verificação do cumprimento ou não da cláusula, há duas posições distintas. Uma defende que devemos esperar que a violação se torne manifesta (pública), ou que surja nos processos de verificação dos organismos de monitorização das convenções internacionais de Direitos Humanos (da ONU p.e.); a outra é estabelecer no próprio acordo, mecanismos de monitorização, encarregados de acompanhar e reportar sobre a situação dos direitos humanos naquele território (os chamados “comités de direitos humanos”).

A este respeito, a União não tem uma linha consistente, há acordos em que prevê um organismo bilateral de monitorização (p.e. conselhos interparlamentares), noutros acordos (a maioria) nada estipula.

A verdade é que não faltam meios à União para controlar estas situações, desde o seu Serviço de Ação Externa, que está presente na maior parte dos países do mundo e que pode ser encarregue de monitorizar estas situações; o relatório anual do Conselho sobre a situação dos direitos humanos no Mundo (que pode ser utilizado para monitorizar os países contratantes); a atuação de Organizações Não Governamentais e dos Mecanismos de Controlo de organizações como a ONU e a OIT; as conversas nos órgãos bilaterais estabelecidos normalmente nos acordos (comités conjuntos, conselhos de associação, etc); por último, a União pode sempre investir em avaliações periódicas à situação dos direitos humanos nesses Estados.

É de ter em conta que também aqui o Parlamento Europeu interveio, defendendo que seria preferível que todos os acordos que contivessem estas cláusulas, incluíssem um comité dedicado a debater estas questões e acompanhar o seu cumprimento pelas partes.

Verificada uma situação que possa ser tida como violação da cláusula de direitos humanos, cabe aos órgãos competentes da UE (Comissão ou Alto Representante, conforme os casos), propor providências. Salvo quando a situação seja tão grave e súbita que mereça sanções imediatas, o procedimento deve começar pelo pedido de consulta entre as partes, de forma a dialogar e arranjar uma solução diplomática. Se não for suficiente, caso haja mecanismo de solução de litígios relacionado com a cláusula, colocá-lo em ação. Se não existir esse mecanismo ou a violação persistir e for grave, então a União deve avançar para a suspensão parcial ou total do acordo.

Normalmente os acordos não preveem um mecanismo especial de resolução de conflitos em matéria de direitos humanos. Há acordos internacionais com mecanismos de solução de litígios (principalmente nos acordos comerciais), mas é muito duvidoso que estes mecanismos (tecnicamente virados para as questões comerciais/objeto da convenção) possam resolver litígios que concernem a direitos humanos. A verdade é que a União também não impõe esses mecanismos de forma estratégica pois assim mantém o poder de avaliar unilateralmente as violações que ocorram e de assim desencadear as medidas sancionatórias que considere apropriadas, sempre respeitando os limites do Direito Internacional (respeitando por exemplo, o Principio da Proporcionalidade, que define que as medidas tomadas não devem ser mais lesivas que o necessário para atingir o objetivo e o Princípio da notificação prévia à contraparte, entre outros).

Em última análise, a União pode suspender e até resolver o acordo. Quer com base em cláusulas estipuladas nos tratados com Estados terceiros, quer com base no 60º da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, norma que não se aplica enquanto Direito Internacional Convencional (a UE não está sujeita por ser uma Organização Internacional), mas aplica-se tendo em conta que é a expressão de uma norma de Direito Internacional geral consuetudinário, pelo que vale para todos os sujeitos de Direito Internacional. Através desta norma, basta que a cláusula seja considerada um elemento essencial do acordo para que seja possível a suspensão/resolução do acordo, e normalmente é considerada como tal, porque as partes contratantes assim a designam e porque os direitos humanos passaram a ser objeto principal/instrumental de todos os acordos internacionais da União, por força do 21º TUE.

7)      Conclusão

Ao longo deste texto, conseguimos perceber melhor porque surgiu esta cláusula, o seu enquadramento no Direito da União e a sua implementação no ius tractum da UE.

A verdade é que nem sempre é fácil perceber quando é que a situação tem tal gravidade que deve desencadear reação por parte da União Europeia, sendo que aqui existe grande margem de apreciação por parte da Comissão e do Conselho. Mesmo nos casos mais graves, a União tem de ter em conta os efeitos colaterais da suspensão do acordo, principalmente nos programas de ação humanitária, em que os maiores beneficiários são as populações e estas não podem sofrer ainda mais pela irresponsabilidade dos seus governos.

Talvez por isso, só por uma vez tenha havido suspensão do acordo (com o Zimbabué) e normalmente a medida mais grave é o redireccionamento da ajuda a projetos governamentais, para a sociedade civil.

Também aqui se impõe uma forte cooperação entre UE e EM, para que não haja tomada de posição por parte da União e manutenção do mesmo nível de ajuda por parte de um ou mais Estados Membros, algo que decorre diretamente do Princípio da Cooperação Leal.

Por último, é essencial que se definam critérios mais claros para a avaliação destas situações e que estes sejam aplicados de forma consistente, tratando na mesma medida as situações similares. Isto para que a União deixe de ser julgada pelos seus critérios duplos medidos pela oportunidade política. O tratamento igualitário dos Estados é essencial para a credibilidade da cláusula de direitos humanos e da própria União Europeia.



Bibliografia:

Quadros, Fausto, “Manual de Direito Internacional Público”
Martins, Ana Guerra, “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”
Moreira, Vital, “A Cláusula de direitos humanos nos acordos internacionais da União Europeia”
Alston, Phillip, “The EU and human rights”
Bartels, Lorand, “A model human rights clause for the EU`s international trade agreements”
Billiottet, Arnaud, “La clause sur le respect des droits de l`Homme”