A Turquia e a Adesão à União Europeia: Uma Missão Impossível?
Carolina Reguengo, Subturma 9, Aluna 28063
Enquanto procurava um tema para
desenvolver neste post, deparei-me com
um conjunto imenso de informação centrada no Brexit, pela magnitude do tema. Ora, pelo facto de a grande
preocupação atual a nível europeu ser o Brexit,
achei intrigante a notícia com o seguinte título “Macron considera impossível adesão turca à União Europeia”[1]. Neste sentido, procuro abordar uma questão que parece estar “adormecida” nos últimos
tempos, proponho-me a discutir o processo e os problemas da adesão por parte da
Turquia à UE.
A adesão à UE é um processo complexo
que pode demorar anos[2].
Como
se sabe, os membros fundadores da União[3], criada em 1957, foram a
Alemanha, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo e Países Baixos. A partir de
1973, os países da Europa Ocidental foram aderindo e, com o colapso do bloco de
leste nos anos 80, os antigos países comunistas da Europa Central e Oriental
também foram aderindo à UE. Neste sentido, o Conselho Europeu preparou a
Comunidade Europeia para o fluxo da apresentação de candidaturas dos países
comunistas, definindo critérios comuns para o exame das mesmas
Para
além de cumprir as condições de adesão, o país candidato tem de aplicar e
submeter-se à legislação europeia. Os critérios de adesão à UE são chamados de
Critérios de Copenhaga, que enunciam as regras que definem se um país é ou não
elegível para aderir à União. Estes critérios, que foram formulados pelo
Conselho Europeu de Copenhaga em 1993, foram reforçados pelo Conselho Europeu
de Madrid em 1995.
Quanto
ao regime consagrado nos tratados, o Tratado da União Europeia (TUE) define as
condições de admissão de um país à UE no seu artigo 49º. O TUE impõe que o país
candidato tenha de respeitar os princípios descritos no art. 2º e 6º/1 TUE.
Muito
resumidamente, os Critérios de Copenhaga são[4]: estabilidade das instituições
que garantem a Democracia, o Estado de Direito, os direitos humanos, o respeito
pelas minorias e a sua proteção; uma economia que funcione de acordo com as
regras e forças do mercado de concorrência da UE; e capacidade de assumir as
obrigações que decorrem de ser um Estado-membro da União.
Todos
os países podem tentar pertencer à família europeia; porém, só os que respeitem
os valores mencionados no parágrafo supra
é que são suscetíveis de passar à fase seguinte de serem considerados países candidatos.
No momento em que estão cumpridos os critérios de Copenhaga, dão-se início às
negociações. As negociações de adesão com um país candidato são iniciadas após
a reunião no Conselho Europeu dos governos dos Estados-membros pertencentes à
UE e que estes tenham chegado a um acordo por unanimidade relativamente à
adesão do país candidato em questão.
Os
critérios de Copenhaga foram criados para regular e controlar o alargamento da
União, garantindo a todos os países que desejam aderir critérios iguais. As
vantagens do alargamento da União são as seguintes: maior prosperidade para
todos os Estados-Membros, refletindo-se num maior número de trocas comerciais
entre os Estados, maior estabilidade na Europa e, finalmente, um maior peso da
UE nos assuntos mundiais.
A
Estratégia de Alargamento foi renovada em dezembro de 2006 numa reunião do
Conselho Europeu e a abordagem da UE passou a ter por base “a consolidação dos compromissos assumidos
pela UE nas negociações de adesão em curso; uma condicionalidade justa e
rigorosa em todas as fases das negociações com os países candidatos; uma maior
transparência e melhor comunicação para assegurar um apoio vasto e continuado
da opinião pública ao alargamento; a capacidade da UE para integrar novos
membros”[5].
Deste modo, o alargamento da União é um dos instrumentos mais poderosos que tem
como objetivo transformar os países envolvidos com a União em países onde perdure
a paz, estabilidade, prosperidade, democracia, direitos humanos e a rule of law[6].
Como
se desenrola a adesão após o país ser considerado apto para aderir? É dado
início às negociações oficiais de adesão. Este é um processo que, habitualmente,
implica fazer alterações na legislação do país candidato, de forma a adotar a
legislação europeia. O caso da Turquia é um caso parado na fase de negociações.
A
Turquia foi um dos primeiros países a procurar a criação de uma relação com a
União Europeia, em 1959. Esta relação, entre a União e a Turquia, foi iniciada
com um pedido de associação à então Comunidade Económica Europeia (CEE). Em
1963, a Turquia assinou o Acordo de Ancara[7] que tem por objetivo o
desenvolvimento de relações mais estreitas com a CEE. Esta relação entre a Turquia
e a UE foi marcada por muitos altos e baixos visíveis no processo de negociação
que, mais tarde, a Turquia teria de levar a cabo para a aderir à UE. Em 1970, o
Acordo de Ancara é atualizado por um Protocolo adicional que entrou em vigor em
1973, estabelecendo um calendário de medidas técnicas para alcançar a União Aduaneira.
No
contexto da abertura das negociações que precederam o primeiro alargamento, no
Parecer de 19 de janeiro de 1972, a Comissão estabeleceu que “ao tornarem-se membros das Comunidades, os
Estados aderentes aceitam, sem reserva, os Tratados e as suas finalidades
políticas, as decisões de qualquer natureza tomadas depois da entrada em vigor
dos Tratados e as opções feitas no domínio do desenvolvimento e do reforço das
Comunidades”. Isto significa que o princípio do acervo comunitário obrigava
aos novos Estados-membros a aceitar, sem reservas, o património jurídico e
político das Comunidades. O princípio do acervo comunitário tinha uma
consagração expressa que, porém, com o Tratado de Lisboa, em vigor desde 1 de
dezembro de 2009, foi eliminada, pelo que, hoje em dia, a única referência que
existe é no art. 20º/4 TUE. Atualmente este é, fundamentalmente, um princípio
não escrito[8].
Em
1887, a Turquia apresenta uma candidatura formal com o objetivo de aderir à CEE. No ano seguinte, a Comissão Europeia recusa-se a
iniciar as negociações devido à sua má situação económica, e às más relações
que a Turquia tinha com a Grécia. Em 1995 é concluído o acordo de união
aduaneira com a UE.
A
Turquia é reconhecida na Decisão do Conselho de 8 de março 2001[9] como um país candidato à UE. Na Decisão do
Conselho em que confere à Turquia o estatuto de país candidato é-nos dito: “O Conselho Europeu de Helsínquia de 10 e 11
de dezembro de 1999 saudou a recente evolução positiva da situação na Turquia,
bem como a intenção deste país de prosseguir as reformas no sentido do
cumprimento dos critérios de Copenhaga. A Turquia é um país candidato cuja
adesão à União se deverá realizar com base nos mesmos critérios que os
aplicados aos outros restantes Estados candidatos. Na sua reunião de
Helsínquia, o Conselho Europeu decidiu que será elaborada uma Parceria de
adesão «com base em conclusões de Conselhos Europeus anteriores». Nesta
parceria se definirão as prioridades em que se deverão centrar os preparativos
para a adesão, tendo em conta os critérios políticos e económicos e as
obrigações que incumbem a Estado-Membro, juntamente com um programa nacional
para a adoção do acervo. (…) Deste modo, a União Europeia orienta a sua
assistência para as necessidades específicas de cada candidato, de modo a
prestar apoio à superação de problemas específicos em vistada adesão.”.
Na
Decisão proferida pelo Conselho Europeu[10], são também referidos os
objetivos da adesão, os princípios prioritários que o Estado candidato tem de
ter em conta e, por outro lado, estabelecem-se objetivos de curto e médio prazo
no que diz respeito a cada área em que a UE intervém, como, por exemplo, emprego
e assuntos sociais, energia, telecomunicações, agricultura, entre outras.
Em
2002 é adotado um Regulamento sobre a coordenação das ajudas de pré-adesão à
Turquia.[11]
Até
à aceitação da Turquia como um país candidato em 2005, a Turquia teve de
concretizar profundas transformações que muitos disseram que seriam impossíveis
num país islâmico, pobre e com pouco respeito pela democracia.
Em
2001, a Turquia, através de uma revisão constitucional, mudou o corpo de um
quinto (1/5) dos artigos pertencentes à Constituição, que teve por base uma
reformulação da segunda parte da sua Constituição, que diz respeito aos
direitos e deveres fundamentais, apesar de alguns constitucionalistas
considerarem que estes preceitos fossem uma farsa.
Em
2002, foram adotados nove “pacotes de harmonização”, com o objetivo de alterar
um conjunto específico de leis de modo a melhorar a democracia e o Estado de
Direito. Foram também feitas alterações aos Código Civil, Código Criminal e de
Código de Procedimento Penal. Em 2004, foi totalmente abolida a pena de morte que
simbolizou um marco importante na história da Turquia.
O
complexo processo de adesão está a refletir um caminho de “cicatrizes” e
percalços entre a UE e a Turquia até 2005.
Em
2005, a Comissão Europeia adota um relatório que recomenda o início das
negociações da adesão[12]. Por seu lado, o
Parlamento Europeu (PE) em Setembro de 2005, emite uma confirmação sobre o
início das negociações. A aceitação da Turquia como país candidato, em outubro
de 2005, foi um enorme passo no processo de alargamento da UE.
As demonstrações de apoio por parte da
Comissão e do PE também foram manifestas em reuniões do Conselho Europeu, como,
por exemplo, na Cimeira de Bruxelas (3 de outubro de 2005), com o objetivo de
iniciar as negociações para a adesão da Turquia. As conclusões da Cimeira
referem que as negociações para adesão são um processo aberto cuja decisão
final não pode ser garantida. Seguiram-se mais cimeiras que, na sua conclusão,
abordavam a questão turca[13].
Podemos
retirar desta explicação cronológica sobre os acontecimentos mais importantes
relativos à relação entre a Turquia e a União que as promessas políticas feitas
pela UE à Turquia sempre alimentaram uma esperança de adesão que de dia para
dia se torna cada vez mais impossível. A adesão da Turquia à União é, atualmente,
cada vez mais uma missão impossível, é percetível nas palavras do Presidente
Turco que nos elucida dizendo “A Turquia
"está cansada" de estar na "antecâmara da Europa". Há
"54 anos", lembrou Erdogan. E lembrou que, dos 16 capítulos de
negociações abertos, nenhum foi concluído. E 19 outros nem foram iniciados.”[14]. É possível consultar o
“ponto de situação” das negociações através de uma tabela, datada de 31 de
janeiro de 2018, disponível na internet[15]e,
desta forma, perceber que estamos perante uma longa negociação em que não está
à vista uma conclusão, e que desde 2005 até 2018, os passos dados foram muito
pequenos.
A
Turquia é um país com uma relação económica sedimentada com a UE, as suas
exportações são mais de 50% para União, e a Turquia é um dos cinco principais
recetores das exportações comunitárias.
O
grande problema da adesão da Turquia à UE prende-se, porém, com motivos
políticos e padrões mínimos que a União exige. neste domínio existem dúvidas
relacionados com a democracia, o Estado de Direito e os Direitos Humanos, que
decorrem do Princípio do Estado de Direito Democrático.
Os
princípios basilares referidos no parágrafo anterior são uma preocupação que a
União sempre teve, e como já referido, o art. 49º do TUE faz alusão a esta
preocupação como uma condição para a elegibilidade de um país a ser candidato à
UE.
Tendo
em conta o referido pela Professora Regente Ana Guerra Martins o “Tratado de Lisboa veio a reforçar as
exigências de respeito da democracia, Estado de Direito e proteção dos direitos
humanos, ao inclui-los entre os valores que a União deve respeitar internamente,
mas, sobretudo, ao considerá-los como princípios gerais e objetivos que regem a
ação externa da União (artigos 21º/1,2 e 3 do TUE)[16]”.
A
União desenvolve uma forte campanha na proteção e promoção das seguintes áreas:
liberdade de expressão, de associação, religião e de assembleia; abolição da
pena de morte; prevenção e erradicação da tortura e dos maus tratos, desumanos
e degradantes; proteção dos direitos das minorias; e, por último, e de uma
forma geral, a Proteção Internacional dos Direitos Humanos. Importante
mencionar que a Professora Regente, no seu livro, faz uma apreciação crítica
onde refere que a credibilidade da União é posta em causa quando esta demonstra
tolerância relativamente a certas violações por estarem em causa interesses estratégicos[17].
O
rol enunciado no parágrafo anterior de proteção e promoção em matéria de
direitos humanos choca em vários pontos com as políticas sociais, económicas e
culturais da Turquia. Estas imposições por parte da UE já fizeram grandes
alterações no sistema turco. Quando a UE aceitou a Turquia como um país
candidato esta aceitação coincidiu com uma reforma legislativa histórica na Turquia.
A negociação dos capítulos para a entrada na UE tem de ser aceite por cada um
dos Estados-membros, o que leva a uma demora nas negociações que já se
apresentam difíceis.
A Turquia afirma-se como um país em
transformação e que até há quem refira que é uma extensão da União. No entanto,
os entraves relativos a direitos humanos são muito difíceis de ultrapassar e,
por essa razão, é que a notícia que serviu de base para o post refere: “(…) Isto para
dizer que, perante "as recentes evoluções" no domínio dos direitos
humanos na Turquia (leia-se desde o golpe militar falhado de julho de 2016),
qualquer hipótese de adesão à UE é uma impossibilidade.”. Este golpe
demonstra o que eu considero um dos grandes entraves, uma vez que,
independentemente de todas as alterações feitas em sede de direitos humanos,
democracia e Estado de Direito, a Turquia apresenta-se como um país instável em
que a União não consegue depositar confianças nem consegue assegurar que cumpra
os principais valores promovidos pela UE.
Concluindo,
entre as possibilidades que se podem verificar quanto à adesão da Turquia à
União, contam-se: a não concretização da adesão; a não materialização da adesão
plena e a Turquia fica com um estatuo de Estado Associado; ou a manifestação
por parte da Turquia de uma capacidade e vontade de levar a cabo as alterações
necessárias ao seu regime, o que levaria a que passasse a Estado-membro.
No,
primeiro cenário mencionado, politicamente, a Turquia sairia humilhada da
relação que mantém com a UE, o que poderia levar ao isolamento e a uma maior
instabilidade interna. As relações externas com países muçulmanos iriam ficar
muito danificadas.
Na
segunda opção mencionada, e a mais provável, o Estatuto da Turquia manter-se-ia
igual como um Estado em cooperação com a UE, mas sem fazer parte desta, o que,
neste caso, faz com que se mantenha uma situação de imprevisibilidade e
instabilidade de relações.
Num
cenário otimista, em que teríamos a Turquia como Estado-membro, democrático,
dinâmico, iríamos ter uma melhoria no âmbito da segurança e desenvolvimento
económico, o que permitiria que a União utilizasse a região como um ponto
estratégico de comércio com países terceiros, por exemplo com a Ásia. A adesão
à UE teria um papel fundamental no aumento da influência da União no contexto
global. Sendo um país pobre, a EU teria variadas implicações no setor da
Política Agrícola Comum e da Política Estrutural e de Coesão, e a adesão da
Turquia teria um grande impacto na distribuição dos fundos em função dos
setores mencionados.
O
sucesso da União Europeia tem-se devido ao facto de ser um projeto aberto a
todas as comunidades, um projeto de integração, que defende os valores da
democracia, livre religião, livre concorrência no mercado, etc., e este sucesso
reflete-se na estabilidade de fronteiras e pela conservação do modelo europeu
que foi evoluindo ao longo dos séculos. Não obstante, e tendo em conta toda a
tensão política em volta da Turquia, uma adesão à UE está longe de ser
possível.
[1] Morais, Abel Coelho. (6 de Janeiro
de 2018) “Macron considera impossível
adesão turca à União Europeia”. Diário de Notícias. Possível consulta em: https://www.dn.pt/mundo/interior/macron-considera-impossivel-adesao-turca-a-uniao-europeia-9027721.html
[2] Para corroborar isto temos o
exemplo recente da Croácia que fez o pedido de adesão em 2003 e só aderiu
formalmente em 2013 .
[3] Para um desenvolvimento
cronológico e interativo sobre a História da União Europeia ver: https://www.publico.pt/2018/10/31/infografia/historia-uniao-europeia-283#8
[5] Informação prestada no seguinte site: https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/enlargement/
[7] Para saber mais sobre este acordo:
proposta de Decisão do Conselho relativa à conclusão do Protocolo Adicional ao
Acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a
Turquia após o alargamento da União Europeia em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52005PC0191(02)&from=PT
[8] DUARTE, Maia Luísa, “União Europeia: Estática e Dinâmica da Ordem
Jurídica Eurocomunitária”, pág.. 141 – 143, Almedina, 2017
[10] Refere-se à Decisão do Conselho de
8 de Março 2001, consulta possível em: https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/fb5f74d4-2750-4d17-8e15-6ee60a517e38/language-pt
[13] Para uma leitura detalhada dessas
conclusões ver: https://carloscoelho.eu/old_cc/dossiers/turquia/european_councils.pdf
[14] Morais, Abel Coelho. (6 de Janeiro
de 2018) “Macron considera impossível adesão
turca à União Europeia”. Diário de Notícias. Possível consulta em: https://www.dn.pt/mundo/interior/macron-considera-impossivel-adesao-turca-a-uniao-europeia-9027721.html
[16] MARTINS, Ana Guerra, “Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da
União Europeia: Lições de Direito Internacional Público II”, pág. 380,
Almedina, 2018
[17] MARTINS, Ana Guerra, “Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da
União Europeia: Lições de Direito Internacional Público II”, pág. 387,
Almedina, 2018
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