ARTIGO 50º TFUE – A NOTIFICAÇÃO DA INTENÇÃO DE SAIR É REVOGÁVEL ?

A eficácia das cláusulas democráticas de Direitos Humanos em acordos internacionais. As cláusulas democráticas de Direitos Humanos como instrumento de ação externa da União Europeia.                                                                   

                                                                                                    Ana Rita Marques Ramalho

Com a globalização e a internacionalização dos direitos humanos a partir da segunda metade do séc. XX deu-se um fenómeno de criação de normas jurídicas regionais e universais, cedendo os Estados parte da sua soberania através de acordos e mecanismos de controlo e de implementação supranacionais neste âmbito. Para dar azo a este movimento, implementou-se a ideia de que a relativização da soberania dos Estados na proteção dos direitos humanos não se deve reduzir ao âmbito do Estado, tratando-se de um tema de legítimo interesse internacional, sendo o indivíduo um sujeito de direito na esfera internacional. (1)

Estes movimentos concretizam-se, tanto a nível universal, como a nível regional. A nível internacional temos como paradigma a Organização das Nações Unidas- ONU na promoção e defesa dos direitos humanos, tendo como suporte a Declaração Universal dos Direitos Humanos.  A nível regional temos representações na Europa, em África e na América. Para defesa dos direitos humanos em solo americano, temos a Organização dos Estados Americanos (OEA) com suporte na Carta da Organização dos Estados Americanos. Existe também o Sistema Africano de Proteção dos Direitos Humanos e dos Povos com suporte na Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos. Na Europa, temos o Conselho da Europa que tem como missão verificar o respeito pela Convenção Europeia dos Direitos Humanos.

Para além disto, pela sua importância destacam-se outras organizações mesmo que algumas com maior vertente económica do que política. Na América a Mercosul (Mercado Comum do Sul) celebrado entre o Brasil, a Argentina, o Uruguai e o Paraguai, tendo posteriormente aderido a Venezuela que neste momento se encontra suspensa pela reiterada violação dos direitos humanos), a NAFTA (Tratado Norte- Americano de Livre Comércio) que envolve o Canadá, o México, os Estados Unidos da América e como associado o Chile). Na Europa e objeto desta cadeira, a União Europeia, assumindo uma importância a nível regional que ultrapassa as restantes, sendo uma entidade híbrida com um sistema normativo muito desenvolvido e que muito tem contribuindo para a proteção dos direitos humanos no âmbito da sua política interna e externa.

Os direitos humanos são metas explícitas da atuação da União Europeia, estando tipificados como valores comunitários no art 2º do TUE (2) e mencionados também como objetivos no âmbito da política externa nos arts 3º/5 e 21º/1 TUE. Importante é a referência no art 21º/2 alínea b do TUE que refere que se enquadra nos objetivos da União no âmbito da sua política externa prosseguir políticas comuns e ações a fim de "consolidar e apoiar a democracia, o Estado de Direito, os direitos do Homem e os princípios do direito internacional". 

Para além disto, encontramos nos Tratados Constitutivos que estas matérias podem ser adotadas ao abrigo dos arts 4º/4 e 209º do TFUE (3) denominadas como Cooperação para o Desenvolvimento, aplicando-se aos acordos entre a União e países em desenvolvimento tendo como principal objetivo a erradicação da pobreza. Quanto estejamos perante acordos entre a União e países terceiros desenvolvidos, estes seguem o regime do art 212º (especialmente o art 212º/3) do TFUE sendo apelidados de Cooperação Económica, Financeira e Técnica com Países Terceiros que não sejam Países em Desenvolvimento. Este último encontra-se regulado pelo Regulamento  235/2014, de 11/03/2014, que cria um instrumento financeiro para a democracia e os direitos humanos a nível mundial. A União pode ainda celebrar acordos de ajuda humanitária ao abrigo do art 214º do TFUE, em especial o nº 4, que refere que esta pode celebrar acordos com países terceiros e organizações internacionais de forma a concretizar os objetivos referidos no art 21º/1 do TUE. Os acordos de ajuda humanitária têm por objetivo prestar assistência, socorro e proteção às populações dos países terceiros,  vítimas de catástrofes naturais ou de origem humana, fazendo assim face às necessidades humanitárias resultantes dessas diferentes situações (214º/1 TFUE). 

Os acordos em matéria de direitos humanos fazem parte da competência partilhada entre a União Europeia e os Estados Membros segundo a cláusula geral do art 4º/1 e 2º/2 do TFUE, o que origina que caso haja um acordo este seja um acordo misto. 

Com o desenvolvimento da política externa da União Europeia, as cláusulas democráticas de direitos humanos assumiram-se como um instrumento de política externa bastante eficaz e benigno, apesar da crítica por ser considerado um instrumento repressivo pelos terceiros Estados. Essa cláusula obriga os contratantes a respeitar os direitos humanos na cooperação política e económica e tem assumido uma enorme importância, principalmente nos acordos de cooperação e de associação, não podendo a União usar estas cláusulas nos acordos que tenham por objeto a política comercial comum.

Hoje em dia estas cláusulas obedecem um modelo standard, o qual abrange uma referência, no preâmbulo do acordo, ao forte apego das partes contratantes aos valores não comerciais, como o princípio democrático, a rule of law e os direitos humanos. E, inclui-se, na parte final do acordo, uma cláusula de não execução, em que se estipulam as medidas que as partes podem adotar, no caso de incumprimento, inclusivamente da cláusula de direitos humanos. Quando integradas em acordos, estas cláusulas são consideradas hard law. As consequências da sua violação podem ser várias: adiamento de novos projetos, recusa de continuação de uma iniciativa comum, suspensão da cooperação ou até suspensão da ajuda financeira. (4)

Em 1983 o Parlamento Europeu deu o primeiro impulso para valorizar os direitos humanos na sua atuação internacional ao solicitar à Comissão Europeia a incorporação de uma cláusula democrática e de direitos humanos nos acordos com terceiros países. A Comissão aceitou o pedido e, na sua primeira ação, incluiu no preâmbulo do Terceiro Tratado de Lomé (tratado de preferências com as ex-colónias europeias) a questão dos direitos humanos. A ideia pretendida na elaboração dessa cláusula democrática e de direitos humanos era a criação de um instrumento para condicionar as ajudas financeiras a outros países em troca de compromissos no âmbito humanitário.

Embora na década de 80 ainda não existisse uma cláusula operacional, a União Europeia já começava a praticar essa nova política externa. Por exemplo, nas relações com os regimes militares, como o Uruguai, com os quais não se avançou em nenhuma negociação bilateral. O mesmo se deu após o massacre na Praça de Paz Celestial, em 1989, quando a União Europeia interrompeu a cooperação com a China. Em Novembro de 1991, a União Europeia interrompeu os Tratados com a ex-Jugoslávia por causa dos ataques militares dos sérvios contra cidades no Kosovo. Esta decisão que não foi sustentada com nenhuma base jurídica fez repensar a sua inclusão dos Tratados Constitutivos da União Europeia.

A partir do Tratado de Maastricht (1992), a União Europeia passa a implementar automaticamente a cláusula democrática e de direitos humanos nos acordos de cooperação e de desenvolvimento. Desde 1995, a cláusula faz parte de quase todos os acordos bilaterais. Hoje, essa cláusula está incluída em mais de 120 acordos.

Um exemplo prático do uso deste mecanismo aconteceu no âmbito de um acordo económico entre a União Europeia e a Mercosul (5). Este acordo refere no art 1º: “O respeito aos princípios democráticos e aos direitos humanos fundamentais, como são enunciados na Declaração Universal de Direitos Humanos, inspira as políticas internas e internacionais das Partes e constitui um elemento essencial do presente Acordo.”

Ao definir como essencial o respeito pelos direitos humanos, mostra que a Declaração Universal de Direitos Humanos é o pilar deste acordo económico. Sendo o respeito pelos direitos humanos e pela democracia um elemento essencial do acordo internacional, em caso de violação aplica-se a norma consuetudinária do art 60º da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969, podendo assim o acordo ser suspenso em caso de incumprimento dos elementos essenciais. Temos que destacar, porém, que o acordo não prevê mecanismos para controlar e punir os Estados acordantes, caso desrespeitem a cláusula, ou seja, o acordo não inclui mecanismos para a implementação da cláusula. (6)

Como o Acordo Marco não prevê mecanismos concretos de controlo e de implementação, é necessário examinar as consequências de uma violação da cláusula. Para isso é necessário responder a várias perguntas: 1) quando é que há uma violação? 2) quem verifica essa violação? 3) quais são as consequências da violação?

Há uma violação quando houver uma transcrição grave e sistemática dos direitos humanos. As violações de direitos humanos no âmbito do Estado apenas assumem importância a nível internacional quando atinjam um grau tão elevado ao ponto de despertar o interesse da comunidade internacional. Isto é explicado pelo princípio da autodeterminação dos povos que limita a ingerência da comunidade internacional. (7)

Para se analisar este ponto, é necessária analisar uma diretiva da União Europeia neste sentido, que elaborado para o terceiro acordo de Lomé em 1984 introduziu pela primeira vez uma cláusula democrática de direitos humanos no preâmbulo do acordo. Isto permitiu à então Comunidade Europeia de controlar o desenvolvimento económico dando apoios financeiros a países localizados em África, Caraíbas e Pacífico em troca do respeito pelos direitos humanos. Esta diretiva determinava que, em caso de violação grave e permanente de direitos humanos considerados fundamentais pela comunidade internacional, a Comunidade Europeia teria o direito de se ingerir e alertar para a situação e se não visse resultados políticos, congelaria o apoio financeiro.

Quanto à segunda pergunta, a União Europeia não dispõe de qualquer mecanismo de controlo de violações internas dos países acordantes. O Parlamento Europeu já, em tempos, solicitou a criação de um órgão para o efeito, mas que até hoje não foi criado, podendo, no entanto, ser estabelecido para um acordo em concreto um comité especial.

Assim, a única forma formal de obter essa informação é através de relatórios gerais de direitos humanos da Comissão Europeia e dos relatórios anuais de direitos humanos do Alto Representante para a Política Externa da União Europeia. A nível informal, mas com um maior grau de desconfiança é através da informação recolhida pelas embaixadas dos Estados Membros. (8)

O Conselho Europeu sendo competente para definir que tipo de sanção a União Europeia deve impor tem de cumprir a proposta dada pela Comissão em concordância com o Parlamento Europeu.  Em Abril de 2002, o Parlamento usou esse mecanismo ao solicitar uma resolução de suspensão do acordo com Israel.

Nos últimos anos em alguns acordos entre a União Europeia e outros países essa cláusula foi alterada. Em 2000, no novo acordo com as ex-colónias da África, Caraíbas e Pacífico (Acordo Cotonu), a União Europeia privilegiou também a boa governança (Good Governance) como elemento essencial do acordo. Isso permite que a União Europeia, por exemplo, interrompa o seu apoio financeiro diante de um caso grave de corrupção. (9)

Em Outubro de 2003 foi implementado um subcomité sobre os direitos humanos no acordo de associação entre a União Europeia e Marrocos para criar mecanismos que assegurem a implementação concreta da cláusula. Nos acordos da União Europeia com a América Central e a Comunidade Andina, a consulta à sociedade civil foi institucionalizada.

Esta cláusula é criticada por obrigar o resto do mundo a implementar o estilo de vida ocidental de forma desigual, uma vez que, os países que mais desrespeitam os direitos humanos à forma ocidental são os países com maiores dificuldades económicas e que se submetem assim a sua liberdade de autogoverno em troca de subsistência financeira. Por esta razão, há países árabes (em especial) e alguns Estados da Ásia e da África que resistem e que não permitem (até hoje) que a União Europeia coloque a cláusula democrática e de direitos humanos nos acordos bilaterais. Isto explica-se pela diferente cultura, tradição e conceção dos direitos humanos. Os Estados terceiros tendem a ver muitas vezes, estas cláusulas como uma ingerência nos seus assuntos internos e na sua autodeterminação. Exemplos de temas difíceis de concertação é os direitos LGBTI ou a mutilação genital feminina.

Uma forma de incentivar estes Estados a darem passos no âmbito humanitário é através do diálogo político, tanto a nível bilateral como multilateral. Outra forma é tentar pela via da implementação do direito internacional universal dos direitos humanos e não ao nível do direito europeu dos direitos humanos, uma vez que assim não é tão visto como uma interferência na sua cultura. (10)

Outra via é os instrumentos unilaterais de comércio, técnicos e financeiros que incluem o sistema de preferências generalizadas, através do qual os Estados em desenvolvimento têm preferência unilateral e não recíproca no acesso ao mercado da União Europeia, como a isenção de tarifas aduaneiras, com a contrapartida do respeito pelos direitos humanos e pela democracia. (11)

Em Dezembro de 1997, a União Europeia e o México assinaram um acordo comercial que entrou em vigor em Outubro de 2000: O Tratado de Livre Comércio União Europeia-México (TLCUEM). O TLCUEM também é baseado nos princípios democráticos e de direitos humanos através da cláusula como um elemento essencial do acordo.

Desde o início, a sociedade civil mexicana e europeia se mobilizaram para reivindicar o respeito dos direitos humanos na implementação desse acordo. Vários segmentos da sociedade civil no México e na Europa criticaram, primeiro, os possíveis impactos negativos que esse tratado poderia causar para a economia e para a situação social no México. O segundo ponto da crítica foi a falta de mecanismos para implementar a cláusula democrática e de direitos humanos. (12)

A União Europeia como se pode ver, já utilizou a cláusula democrática e dos direitos humanos várias vezes, mas especialmente nos acordos de cooperação com países menos desenvolvidos, ou seja, em acordos em que oferecia um apoio financeiro ou uma preferência comercial para o outro país. Em casos de guerra civil (Sudão, Libéria, Somália), contra ditaduras militares (Togo, Gâmbia) ou ditaduras civis (Zaire, Quénia), em que as violações de direitos humanos ameaçaram o processo de democratização, a União Europeia congelou os apoios financeiros prometidos. Os dois casos mais recentes são a suspensão do acordo bilateral com o Haiti (2001) e as sanções contra o Zimbábue (em Fevereiro de 2002), ambos em função das transgressões dos princípios democráticos.

Por outro lado, pode-se observar que a União Europeia não teve reação diante da violação de direitos humanos feita por outros parceiros comerciais. Um exemplo é o México. A União Europeia ratificou o primeiro acordo global com o México em 8 de Dezembro de 1997, seguido de um acordo de livre comércio em 2000. Os dois acordos incluem a cláusula democrática e de direitos humanos. Todavia, até hoje, a Comissão da União Europeia não usou a cláusula democrática e de direitos humanos para tentar influenciar a política do governo mexicano no sentido de que este impeça as violações de direitos humanos graves e persistentes e que chamaram a atenção internacional. Entre elas, o massacre em Acteal (região de Chiapas), onde foram assassinadas, pelas milícias, 45 indígenas de Tzotzil, em sua grande maioria, crianças, no dia 22 de Dezembro de 1997. (13)

Não é por acaso que até hoje a União Europeia apenas impôs sanções contra Estados com menor importância política e económica. A União Europeia nunca impôs, por exemplo, sanções contra países de maior peso, como o México ou o Brasil. A União Europeia falha aqui na sua coerência e consistência da sua política externa ao aplicar a cláusula usando dois pesos e duas medidas. 

Concordo com a implementação desta cláusula nos acordos com terceiros Estados por várias razões: no mundo de hoje não deve haver lugar ao compadrio com violações de direitos humanos, sendo os direitos humanos “normas legais de aplicação universal. A democracia é uma aspiração de toda a humanidade” (14) e a União Europeia seria incoerente se defendesse o mesmo no âmbito interno e não os concretizasse no âmbito externo. Para além disto, um acordo é um contrato, sendo um acordo de vontades há liberdade de celebração e de estipulação, se os terceiros Estados não concordam com o seu teor têm liberdade para não celebrar. Todos os contratos têm vínculos jurídicos originando obrigações recíprocas, os Estados Terceiros não têm assim legitimidade para contestar estes acordos se querem a contraprestação, ou seja, o apoio financeiro. Mais uma vez podem abdicar do apoio financeiro e não celebrar o acordo, seguinte a lógica da maioria dos países asiáticos e alguns africanos.

A Professora Ana Guerra Martins tende a discordar em parte, referindo que a adesão de terceiros aos valores da União será melhor conseguida com base no consenso voluntário do que através de medidas coercivas. (15)

Apesar de concordar com estas cláusulas, a União não pode retirar consequências da violação de uns acordos e não de outros, apenas pelo peso do terceiro Estado, tendo assim razão as críticas que apontam que a União Europeia usa estes acordos como forma de privilegiar parceiros comerciais importantes fechando os olhos ao acordo de base, não implementando o acordo de forma efetiva. Isto faz com que a União Europeia não seja vista na comunidade internacional com um sujeito internacional isento para a celebração de acordos e um sujeito internacional que não tem a coragem suficiente para se afirmar perante outras potências como o Brasil ou o México não adotando medidas negativas quando necessárias deixando que a permissão da violação de direitos humanos dependa de Estado para Estado.

Referências Bibliográficas:

(1)- Sven Hilbig- “Cláusula Democrática e de Direitos Humanos- Mercosul e União Europeia”, pág. 5

(2)- Tratado da União Europeia- Tratado de Lisboa, doravante TUE

(3)- Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia- Tratado de Lisboa, doravante TFUE

(4)- Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pág. 384

(5)- Denominado como Acordo Marco Intrarregional de Cooperação entre a União Europeia e a Mercosul

(6)- Sven Hilbig- “Cláusula Democrática e de Direitos Humanos- Mercosul e União Europeia”, pág. 14

(7)- Sven Hilbig- “Cláusula Democrática e de Direitos Humanos- Mercosul e União Europeia”, pág. 17

(8)- Sven Hilbig- “Cláusula Democrática e de Direitos Humanos- Mercosul e União Europeia”, pág. 18

(9)- Sven Hilbig- “Cláusula Democrática e de Direitos Humanos- Mercosul e União Europeia”, pág. 18

(10)- Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pág. 386

(11)- Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pág. 386

(12)- Sven Hilbig- “Cláusula Democrática e de Direitos Humanos- Mercosul e União Europeia”, pág. 14

(13)- Sven Hilbig- “Cláusula Democrática e de Direitos Humanos- Mercosul e União Europeia”, pág. 24

(14)- Quadro Estratégico da União para os Direitos Humanos e para a Democracia de 2012

(15)- Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pág. 388

Bibliografia:

-Sven Hilbig – Centro de Justiça Global , Publicação da Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econômicos Sociais e Culturais (DhESC Brasil), capítulo da Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento (PIDHDD)- “Cláusula Democrática e de Direitos Humanos- Mercosul e União Europeia”

-Martins, Ana Guerra- Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II

Comentário feito por:

Ana Rita Marques Ramalho

Nº 27848

4ºano Turma A, sub turma 9

Ano Letivo 2018/2019