A crise dos refugiados: um exemplo (bastante significativo) da incoerência e inconsistência da ação externa da União Europeia
A crise dos
refugiados: um exemplo (bastante significativo) da incoerência e inconsistência
da ação externa da União Europeia
Carolina Chambel de Moura Alves
A
falta de coerência e consistência da ação externa da União Europeia tem-se
revelado desde o início do processo de integração europeia, não sendo, por esse
motivo, um problema suscitado unicamente na atualidade, nem exclusivamente
relacionado com a crise dos refugiados.
No
período anterior ao Tratado de Lisboa, podemos apontar como um dos principais
fatores geradores de incoerência e inconsistência no seio da ação externa da
União Europeia, a “lógica dos pilares”, uma vez que esta se traduzia na atuação
de diferentes instituições comunitárias em cada um dos pilares.
Adotado
o Tratado de Lisboa, e superada, ainda que aparentemente[1], a estrutura “pilarizada”
que orientava a União Europeia, problemas relativos à incoerência e
inconsistência da ação externa da União continuaram (e continuam), ainda assim,
a verificar-se.
Neste
sentido, e ainda antes de analisar um exemplo (bastante significativo), de que,
mesmo após a adoção do Tratado de Lisboa, continuam a verificar-se problemas
relativos à incoerência e inconsistência no âmbito da ação externa da União
Europeia – i.e., a crise dos refugiados –, importa, contudo, fazer uma breve
referência terminológica aos conceitos em causa, para que melhor se compreenda
a incidência objetiva do presente trabalho.
Assim,
importa proceder à distinção entre coerência e consistência, ainda que para
alguns autores, se trate de duas maneiras de expressar a mesma realidade, pelo
que, para os mesmos, não faria sentido proceder a tal distinção.
Esta
não é, contudo, a posição da Professora Ana Guerra Martins[2], que procede à diferenciação
entre os dois conceitos. Deste modo, para a Professora, “(…) a coerência
relaciona-se com a construção de um todo unitário, tendo a ver com o
estabelecimento de conexões positivas, e a consistência diz respeito à ausência
de contradições.”.
Por
sua vez, de acordo com o entendimento de Leonard Den Hertog e Simon Stross, a
consistência é “a ausência de contradições dentro e entre as políticas
individuais”, enquanto a coerência se refere “ao apoio sinergético e
sistemático para atingir objetivos comuns dentro e através das políticas
individuais”.
A
Professora Ana Guerra Martins procede ainda a uma distinção entre dois níveis
de coerência. Assim sendo, e de acordo com a Professora, pode afirmar-se que a
coerência tem, por um lado, uma dimensão horizontal e, por outro, uma dimensão
vertical.
Assim, enquanto a dimensão horizontal da
coerência atende essencialmente à relação entre uma determinada política e
outras políticas no seio da União Europeia (neste sentido, o artigo 21.º, n.º3,
parágrafo 2.º, do Tratado da União Europeia, vem ocupar-se desta matéria,
estabelecendo que: “A União Europeia vela pela coerência entre os diferentes
domínios da sua ação externa e entre estes e as suas outras políticas.”), a
dimensão vertical da coerência diz respeito à relação entre uma certa política
a nível da União Europeia e dos Estados-membros (neste sentido, exige-se o
respeito pelo princípio da cooperação leal – atualmente consagrado no artigo
4.º, n.º3 do Tratado da União Europeia).
Feita
esta breve análise terminológica, importa aferir em que medida a incoerência e
inconsistência se manifestam num exemplo particularmente significativo, que
consiste, a meu ver, na crise dos refugiados que tem assolado a Europa e, em
particular, a União Europeia.
Como
tem vindo a ser frequentemente noticiado nos meios de comunicação social, desde
2015, a União Europeia tem vindo a ser palco de uma afluência, sem precedentes,
de refugiados que fogem de arduidades como conflitos armados, da doença e da
pobreza extrema. Neste sentido, tem-se frequentemente falado nesta como a maior
crise humanitária desde a 2ª Guerra Mundial, e uma das mais graves crises
migratórias da história da Europa.
Por forma a
procurar combater este fenómeno, desde o final de 2017, a Comissão Europeia apresentou
o novo programa de adesão voluntária de países da União Europeia para a
reinstalação de refugiados.
Contudo,
o problema que se levanta é precisamente o de a União Europeia (e, mais
propriamente, os Estados-Membros que a compõem) não terem vindo a ser capazes
de apresentar uma atuação coerente e consistente na busca para a solução desta
crise. Desde logo, e no que toca ao acolhimento de refugiados, certos Estados
não se têm demonstrado tão disponíveis quanto outros.
Assim,
temos Estados-Membros da União Europeia como a Hungria, a Polónia, a República
Checa e a Eslováquia, que têm vindo constantemente a adotar uma postura contrária
ao acolhimento de refugiados no seu território, o que levou, inclusive, a
Comissão Europeia a adotar medidas contra estes Estados-Membros, por
incumprimento dos acordos celebrados relativamente à distribuição dos
refugiados pelos vários Estados-Membros da União Europeia.
Contudo,
note-se, o problema é mais profundo do que o incumprimento de acordos
celebrados por estes Estados-Membros: o que está em causa é uma efetiva
violação daqueles que têm sido apontados como os princípios e valores
orientadores da União Europeia e que têm pautado a sua atuação, desde a sua génese,
enquanto organização internacional sui
generis.
Por
outro lado, temos. essencialmente, os Estados-Membros do Sul (essencialmente a
Itália e a Grécia, mas também Portugal), bem como a Alemanha, que se têm
demonstrado favoráveis e disponíveis para acolher refugiados no território dos
seus Estados-Membros.
Neste
sentido, podemos falar numa verdadeira desarmonia entre aquela que tem vindo a
ser a atuação dos vários Estados-Membros relativamente à crise migratória, uma
vez que, enquanto os Estados-Membros do Sul a e a Alemanha tem vindo a
demonstrar-se disponíveis para receber refugiados, os Estados-Membros da Europa
Central têm-se recusado a fazê-lo, o que acaba por se traduzir num verdadeiro
exemplo de desrespeito da exigência básica de não contradição e de incoerência
na sua dimensão vertical, atendendo à terminologia acima exposta, o que contribuiu
e tem contribuído para o facto de a União Europeia não ter sido nem estar a ser
capaz de dar uma resposta adequada à recente crise dos refugiados.
Neste
sentido, e tal como, recentemente, veio declarar Antonio Tajani, Presidente do
Parlamento Europeu, numa afirmação que parece resumir a ideia que expusemos
imediatamente acima: “Em relação às migrações há dois aspetos: um é que foi um
grande erro deixar sozinho o Sul da Europa [a lidar com isso] e o outro é que
não temos uma boa estratégia europeia para lidar com a imigração ilegal.”.
Assim,
e como ficou acima exposto, a coerência a nível vertical traduz-se no respeito
pelo princípio da cooperação leal dos Estados-Membros com a União Europeia, mas
também no dever de cooperação leal dos Estados-Membros entre si, no domínio da
política externa, que engloba, nomeadamente, a crise migratória.
Tal
como salienta a Professora Ana Guerra Martins[3]: “Este dever de cooperação
leal, imposto pela coerência, fundamenta-se no princípio da lealdade ou da
solidariedade que é um dos princípios que integra o Direito da União Europeia
desde o início do processo de integração europeia.”.
Neste
sentido, podemos afirmar que a coerência e consistência da atuação dos
Estados-membros assenta na lealdade e solidariedade, enquanto princípios
centrais orientadores das relações destes entre si: na lealdade, uma vez que
esta deve pautar as relações que se estabelecem entre os vários Estados-Membros
da União Europeia, já que não existe uma situação de superioridade hierárquica
de alguns Estados-Membros relativamente a outros; na solidariedade, enquanto
princípio essencial ao alcance dos objetivos da União Europeia, consagrados nos
Tratados institucionais.
Atendendo
ao que ficou dito, parece ser seguro afirmar que os Estados-Membros têm sido
tudo menos solidários no que toca à questão migratória, já que Estados que
foram, inclusive, recentemente intervencionados a nível económico (caso da
Grécia, mas também de Portugal), acabaram por se ver obrigados a lidar de uma
forma isolada com este problema, sem praticamente algum (ou mesmo nenhum) apoio
de outros Estados-Membros com maior capacidade (económica, mas não só) para
tal.
Neste
sentido, podemos falar, em relação àquela que tem sido a atuação de Estados
como a Hungria, a Polónia, a República Checa e a Eslováquia, num verdadeiro
incumprimento das obrigações que lhes são impostas pelos Tratados.
Ora,
quando, perante um problema de tamanha magnitude como é o da atual crise
migratória, os Estados-Membros não adotam medidas coerentes para tentar
encontrar soluções para o mesmo, isso suscita, por um lado, situações de tensão
entre os Estados-Membros, mas, por outro lado, entres estes e as próprias
instituições comunitárias.
Assim,
e em conclusão, nos termos do que se afirmou, podemos falar numa verdadeira
violação do princípio da cooperação leal, hoje consagrado no artigo 4.º, n.º3,
do Tratado da União Europeia, por parte dos Estados-Membros que se têm recusado
a receber refugiados nos seus territórios, já que esta atuação por parte dos
mesmos dificulta o cumprimento de objetivos da União Europeia – no caso,
objetivos de cariz migratório, tal como decorre do artigo 3.º, n.º2, parte
final, do Tratado da União Europeia –, o que se tem traduzido numa
impossibilidade de dar resposta à questão da recente crise migratória e
humanitária.
Neste
sentido, urge que os Estados-Membros procurem encontrar uma sintonia nas suas
atuações, para que o problema da crise dos refugiados possa ser solucionado o
mais rapidamente possível, tendo em vista o respeito pelos valores que devem
pautar a atuação externa da União Europeia.
Bibliografia
1. Obras consultadas
ú MARTINS, Ana
Maria Guerra. Os Desafios Contemporâneos
à Ação Externa da União Europeia. Lições de Direito Internacional Público II.
(2018). Almedina, Coimbra.
ú MARTINS, Ana
Maria Guerra. Manual de Direito da União
Europeia. (2012). Almedina, Coimbra.
2.
Sites
consultados
ú A
Crise dos Refugiados – Plataforma de Apoio aos Refugiados. Acedido em 03 de
novembro de 2018, em:
ú Diário
de Notícias. Acedido em 03 de novembro de 2018, em:
[1] Neste sentido, v. MARIA LUÍSA
DUARTE, “A teoria dos poderes implícitos” (1997).
[2] V. ANA MARIA GUERRA MARTINS, “Os
Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia” (2018), páginas 119 e
seguintes.
[3]
V. ANA MARIA GUERRA MARTINS, “Os
Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia” (2018), página 121.
Comentários
Enviar um comentário