A ação externa da União Europeia no domínio do Ciberespaço - Desafios no combate a uma ameaça invisível
A ação externa da União Europeia no domínio do Ciberespaço -
Desafios no combate a uma ameaça invisível
Maria
Beatriz Rebelo Garcia
I. INTRODUÇÃO
a)
O conceito de Ciberespaço
b)
A relevância do Ciberespaço no seio da União
Europeia
II.
DESENVOLVIMENTO
a)
A
Estratégia da União para a Cibersegurança: um primeiro passo
b)
Os
desafios que o Ciberespaço coloca à União Europeia
III.
CONCLUSÃO
IV.
BIBLIOGRAFIA
I.
INTRODUÇÃO
a)
O conceito
de Ciberespaço
No Mundo
cada vez mais globalizado em que vivemos, é hoje difícil ignorar a realidade do
Ciberespaço e de todas as questões que ela suscita. Apesar de este ser um
conceito relativamente recente, e de haver dúvidas quanto à sua definição em
concreto, é inequívoco que o Ciberespaço corresponde, hoje, a um novo
território de atuação dos Estados, que, aliás, existe para além deles. Podemos
dizer que, no fundo, o Ciberespaço corresponde ao Mundo Digital em que cada vez
mais nos inserimos e no qual se processam inúmeras operações cada vez mais
presentes no nosso dia-a-dia, como as comunicações e a internet.
Dito
isto, é evidente que já não nos movimentamos somente num plano físico, mas,
igualmente, um plano digital e cibernético, em que as ameaças que se colocam aos
sujeitos de Direito Internacional são tão grandes ou até maiores do que as
ameaças tradicionais. Neste sentido, e pelo facto de estarmos perante um novo
palco de conflitos, hoje podemos falar em múltiplos perigos para os Estados e, consequentemente,
para a segurança não só europeia, como global, propiciando o surgimento de
diversos problemas como o cibercrime, o ciberataque, o ciberterrorismo, entre
muitos outros.
Tendo em conta
que a tendência a que hoje assistimos é da progressiva dependência dos seres
humanos e, consequentemente, da economia, da política e das relações
internacionais para relativamente ao ciberespaço, há que começar a fazer face aos
perigos e desafios que se colocam a todos os entes que se movimento neste novo
espaço digital.
b)
A relevância
do Ciberespaço no seio da União Europeia
Feitas
estas considerações, e citando ANA MARIA GUERRA MARTINS, é evidente que «(a)
União Europeia está tão dependente do ciberespaço como qualquer outra entidade[1]»,
enquanto sujeito de Direito Internacional que é. Encontramos a mesma ideia em Jan Peter Giesecke, quando afirma que
«(o)ur modern information society is deeply edpendent on the vailability of
free and secure access to cyberspace and to the internet. This is true in
nearly all the áreas of our lives, including, of course, in foreign and defence
policy[2]».
De facto,
a União Europeia, enquanto organização internacional suis generis[3],
movimenta-se na «cena internacional» e, especialmente no domínio da segurança e
da defesa, os desafios que já se colocavam à União ganham uma dimensão de maior
relevo, pois a sofisticação dos ataques cibernéticos e a dificuldade em
detetá-los leva a que o seu combate seja muito mais difícil e obrigue à
utilização de recursos eficientes, normalmente, muito dispendiosos. Ou seja, o
Ciberespaço, neste domínio da segurança e da defesa, pode representar um
aumento da prática de atos de terrorismo e de espionagem, bem como de outros
crimes, fragilizando a proteção da União face a estes ataques.
Contudo,
não só no domínio da segurança e da defesa se revelam estas ameaças do Ciberespaço:
os Direitos Fundamentais, a Economia e a Democracia (enfim, os valores da União)
também se podem ver especialmente afetados por esta realidade.
Dito isto,
concluímos pela existência de inúmeros e complexos os desafios que coloca à União
Europeia, podendo ter efeitos especialmente nefastos em inúmeros domínios[4].
Assim, pretendemos, na presente análise,
escrutinar os problemas e possíveis soluções que esta nova dimensão de atuação
internacional traz para a União Europeia, fazendo-o sob uma perspetiva
crítica.
II.
DESENVOLVIMENTO
a) Estratégia da União para a Cibersegurança: um
primeiro passo
A tomada
de consciência, por parte da União Europeia, dos desafios colocados pelo
Ciberespaço, é bastante recente. Com efeito, o primeiro documento que surgiu
quanto a esta matéria data de 2013. Referimo-nos à Comunicação Conjunta ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité
Económico e Social e ao Comité das Regiões, que lançou a «Estratégia da
União para a Cibersegurança: um ciberespaço aberto, seguro e protegido[5]»,
emitida pela Comissão Europeia e pela Alta Representante da União para os Negócios
Estrangeiros e a Política de Segurança (ARUNEPS) que é, igualmente, Vice-Presidente
da Comissão Europeia[6].
Este documento
de soft law representou um avanço significativo
do Direito da União Europeia (ainda que não consubstanciando um documento jurídico
vinculativo), na medida em que pretende detetar problemas e definir soluções
para o desafio que é o Ciberespaço no âmbito europeu. Não temos intuito de nos
pronunciarmos exaustivamente sobre este instrumento que, pela sua importância e
densidade, se prestaria a uma profunda análise autónoma, cumprindo, somente, neste
ponto, traçar algumas linhas gerais da sua configuração.
Partindo do
postulado da importância do Ciberespaço para o desenvolvimento do espaço
europeu[7],
a Estratégia sinaliza problemas que o
mesmo pode colocar e propõe soluções para enfrentar os desafios colocados por
este novo espaço que é de crescimento e, ao mesmo tempo, de ameaça.
Começa,
desde logo, por alertar para o aumento dos incidentes no mundo cibernético, referindo
que os mesmos, sejam «intencionais ou acidentais,
estão a aumentar a um ritmo alarmante e poderão perturbar a prestação de
serviços essenciais que consideramos garantidos, como a água, os cuidados de
saúde, a eletricidade ou os serviços móveis». Prossegue, referindo que «(a)s
ameaças podem ter origens diversas — nomeadamente ataques criminosos,
politicamente motivados, terroristas ou patrocinados por Estados, assim como
catástrofes naturais e erros involuntários»[8].
De igual modo, constata que «(a) economia da UE já é afetada pela cibercriminalidade
(…). Os cibercriminosos utilizam métodos cada vez mais sofisticados para se
introduzirem nos sistemas informáticos, roubarem dados críticos ou exigirem
resgates às empresas[9]». Para além disso, «(n)os
países não pertencentes à UE, os governos podem também utilizar de forma
abusiva o ciberespaço para a vigilância e o controlo dos seus próprios cidadãos[10]».
Detetados estes desafios, a Comissão Europeia e a Alta
Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de
Segurança (ARUNEPS), concluem pela «necessidade de a União intensificar a sua
ação neste domínio», contribuindo, com isso, para a segurança e o bom
funcionamento do mundo digital e, consequentemente, para proteção dos cidadãos
e da democracia, pois só assim pode se garante o desenvolvimento e a prossecução
dos objetivos europeus.
Mais recentemente ainda, a 13 de setembro de 2017, a Comissão e a
Alta Representante apresentaram outra Comunicação Conjunta ao Parlamento Europeu
e ao Conselho[11],
propondo soluções mais concretas de combate aos problemas.
b) Os desafios que o Ciberespaço coloca à União
Europeia
Desde
logo, um dos primeiros problemas que o Ciberespaço coloca à União é a sua regulação.
Surgindo como um novo espaço de atuação, propício, portanto, às mais diversas
ilegalidades e ameaças, deparamo-nos de
imediato com a realidade da fuga às normas que regem o «mundo físico». Neste sentido,
a União Europeia tem entendido, e em nossa visão, de forma correta, que se
aplicam não só os princípios e valores da União[12],
como, igualmente, a Carta das Nações Unidas[13].
Ou seja, o mundo digital não pode ser impermeável a esta regulação.
Quanto aos
princípios e valores da União, consagrados no artigo 2º do TUE, destacam-se os valores
do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade,
do Estado de direito e do respeito pelos direitos do homem, integrados numa
sociedade que se caracteriza pelos princípios do pluralismo, não discriminação,
tolerância, justiça, solidariedade e igualdade. Para concretização destes
valores e princípios, o artigo 3º consagra as atribuições da União e, no artigo
4º e seguintes, podemos encontrar a delimitação de competências da União e
entre a União e os Estados-Membros.
No que
diz respeito, em concreto, à ação externa, a disposição fundamental resulta do
artigo 205º do TFUE, que remete para o artigo 21º e seguintes do TUE.
Nos
termos do nº1 do artigo 21º, a ação externa da União respeita a democracia, o
Estado de Direito, a universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e
das liberdades fundamentais, respeito pela dignidade humana, princípio da
igualdade e solidariedade e respeito pelos princípios da Carta das Nações
Unidas[14]
e do Direito Internacional. O nº2 do artigo 21º pormenoriza a ação a
desenvolver no âmbito de cada princípio enunciado.
No que
diz concerne à proteção dos direitos fundamentais, o livre acesso ao
ciberespaço, por parte dos cidadãos europeus, é reconhecido pela União como um
direito fundamental, devendo ser garantida a igualdade neste campo. Para além
disso, relevam neste ponto, como direitos fundamentais dos cidadãos, a proteção
dos seus dados pessoais (que podem facilmente ser usados e divulgados no mundo
digital, sem a permissão dos seus titulares), a liberdade de expressão (que não
deve ser coartada de forma indiscriminada, exigindo-se um equilíbrio para com
outros direitos fundamentais em confronto) e a privacidade (permitindo-se que o
mais íntimo da vida pessoal de cada um seja protegido).
Já há
alguma jurisprudência sobre estes direitos, sendo que, a título de exemplo,
mencionamos o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, de 12 de dezembro
de 2013[15],
que, no âmbito do mecanismo de reenvio prejudicial, para apreciação da validade
da Diretiva 2006/24/CE[16],
previsto no artigo 267º do TFUE, decidiu que a mesma era «incompatível com o
artigo 52º, nº1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, na medida
em que as restrições ao exercício dos direitos fundamentais que comporta, devido
à obrigação de conservação de dados que impõe, não são acompanhadas pelos
princípios indispensáveis que devem reger as garantias necessárias para regular
o acesso aos referidos dados e a sua exploração».
Para além
disso, a União reconhece que não pode ficar apenas pela prática de documentos
de soft law; estes são fundamentais,
porquanto definem objetivos e linhas gerais de atuação, mas devem ser
complementados com medidas concretas e vinculativas que permitam atingir
aquelas metas delineadas. Com esta ação de regulação do mundo digital,
reconhece-se não só a sua existência e funcionamento como um verdadeiro «mundo
físico», como a sua importância para a defesa dos princípios e valores supramencionados.
No que
respeita à aplicabilidade de normas europeias que regulem o Ciberespaço, destaca-se
a Diretiva 2016/1148, do Parlamento e do Conselho, de 6 de julho de 2016[17].
Este é já, portanto, um instrumento de hard
law que abre o caminho a uma regulação destas matérias.
Outro
problema que rapidamente podemos detetar é o défice de competências da União
Europeia no domínio do Ciberespaço. A distribuição de competências pelas
instituições deve acompanhar as recentes transformações na nossa sociedade e,
nessa medida, tendo em conta a necessidade, já
definida, de regular o Ciberespaço, é preciso que, num futuro próximo, a
União crie novas competências no âmbito destas matérias, o que se revela,
todavia, uma tarefa bastante complexa.
O SEAE (Serviço
Europeu para a Ação Externa), criado em 2011, que tem por função a gestão das
relações diplomáticas da União com países a que a ela não pertencem e a
condução da política externa e de segurança europeia, pode ter um papel
importante neste domínio. Sendo, no fundo, o serviço diplomático da UE, apoiando
a Alta Representante, gerindo as relações diplomáticas e colaborando com os
serviços diplomáticos dos Estados-Membros, as Nações Unidas e outros Estados, a
sua atuação poderá revelar-se fundamental para fazer face a estes desafios.
Assim, são
estes alguns dos mais importantes desafios que consideramos que se colocam à União
nesta matéria, podendo, igualmente, tornar-se os principais pontos estratégicos
de mudança para daqui em diante.
III.
CONCLUSÃO
Na
sequência de todas estas considerações, podemos concluir, desde logo, que, no
âmbito da política de defesa externa da União Europeia, terão de ser, cada vez
mais, consideradas as ameaças provenientes do Ciberespaço. «Todas as políticas
de defesa são políticas reativas de resposta a ameaças e riscos externos reais
ou potenciais[18]»,
pelo que este domínio deve ser encarado numa perspetiva integrada pela União
Europeia.
Contudo,
nem todas as ameaças se situam no plano da segurança e da defesa: o ciberespaço
pode, também, propiciar violações dos mais elementares direitos fundamentais
que a União protege e que cujo respeito deve fomentar.
Outros
desafios para os quais fomos apontando e que carecem de uma resposta célere são,
desde logo, o défice de competências da União neste domínio e o vazio jurídico
que ainda reina nesta matéria, no que concerne a documentos de hard law.
Contudo,
salientamos o esforço que a União tem feito para combater estas ameaças, o qual
teve o seu início com a Comunicação de 2013 relativa à estratégia europeia para
o ciberespaço e prossegue com outros instrumentos, prevendo-se que a sua elaboração
continue a ter lugar.
Entendemos
que a solução para estes desafios passa por um «reforço da cooperação
internacional em matéria de cibersegurança». Neste sentido, e enquanto organização
internacional na qual a União tem um estatuto de observador muito atento, deve haver
uma crescente cooperação com a NATO, organização internacional de cariz universal
direcionada, por excelência, ao combate aos conflitos.
A
cooperação também deve ser uma realidade no seio da própria União, com especial
destaque para a necessidade de participação ativa dos Estados-membros na identificação
dos problemas e na criação de soluções adequadas ao seu combate. Neste sentido,
o princípio da cooperação leal, portanto, terá aqui uma nova dimensão de aplicação.
Na medida em que o combate a estas ameaças se revela dispendioso e que muitos
Estados-Membros têm diferentes visões e modos de fazer face a estes problemas,
a cooperação que é exigida poderá dificultar-se.
Concluímos,
então, pela existência de inúmeros desafios à ação externa da União no domínio
do Ciberespaço, exigindo-se, mais do que nunca, uma cooperação estreita entre
instituições, Estados-Membros e Estados terceiros e organizações internacionais,
para fazer face às potenciais ameaças que o Mundo Digital já trouxe e continuará
a trazer aos nossos dias.
IV. BIBLIOGRAFIA
ANA
MARIA GUERRA MARTINS, Os Desafios
Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito
Internacional Público II, Almedina, 2018; Manual de Direito da União Europeia, Almedina, 2012;
ANTONIO MISSIROLI, The EU and the World: players and policies post-Lisbon – A Handbook, disponível para consulta em:
Dick Zandee, «Europe’s Security Upside Down», IDN, nº 137, pp. 14-33;
Isabel Ferreira Nunes, «O Futuro da Segurança e Defesa Europeia», IDN, nº 137, pp. 150-67;
Jan Peter Giesecke, «Cyber Security / Defence and CSDP», Handbook CSDP, JOCHEN REHRL, disponível para consulta em: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/handbook_on_csdp_-_3rd_edition_-_jochen_rehrl_federica_mogherini.pdf;
MARIA
JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, A Atuação
Externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011.
[1] Os
Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito
Internacional Público II, Almedina, 2018, p. 399.
[2] «Cyber Security / Defence and CSDP», Handbook on CSDP, p. 119.
[3] A natureza jurídica da União Europeia
suscita dúvidas e divergências, vide
ANA MARIA GUERRA MARTINS, Manual de Direito
da União Europeia, Almedina, 2012, pp. 212-220.
[4] Como o domínio da democracia, do “rule of
law” e dos direitos fundamentais, dos quais se salientam «a liberdade de
expressão, os dados pessoais e a privacidade».
[5] Este documento, que data de 7 de fevereiro
de 2013, pode ser consultado em www.eur-lex.europa.eu.
[6] O cargo de Alto Representante foi criado
pelo Tratado de Lisboa, em 2009, e é hoje Frederica Mogherini, italiana, que
assume o cargo desde 2014.
[7] «Um ciberespaço
aberto e livre tem promovido a inclusão política e social em todo o mundo;
derrubou as barreiras entre países, comunidades e cidadãos, permitindo a
interação e a partilha de informações e ideias entre todos os pontos do globo;
proporcionou um fórum para a liberdade de expressão e o exercício dos direitos
fundamentais e deu às pessoas meios para lutarem por sociedades democráticas e
mais justas», p 2.
[8] Estratégia…,
p. 3.
[9] Idem.
[10] Idem.
[11] «Resiliência, dissuasão e defesa: reforçar
a cibersegurança na UE».
[12] Neste sentido, citamos a Estratégia…, que refere que «(p)ara que o ciberespaço permaneça aberto e livre, devem
aplicar-se no universo em linha as mesmas normas, princípios e valores que a UE
defende para o mundo físico».
[13] Apesar de não ser membro das Nações
Unidas, a União Europeia mantém um estatuto de observador bastante próximo e,
na medida em que a Carta das Nações Unidas é um importante documento de Direito
Internacional (ao qual a União, por sua vez, se vincula), aplicam-se-lhe os
seus princípios e valores, aliás, por ela partilhados.
[14] Artigo 2º da Carta das Nações Unidas.
[15] Digital
Rights Ireland, Proc. C-293/12, disponível para
consulta em http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=ciberespa%25C3%25A7o&docid=145562&pageIndex=0&doclang=PT&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=5043743&fbclid=IwAR02UCNfkSr8ZjI9XCUmvgiEY1bjc7IHOF6X3f9-eRxdGywwV-m52ouvjf0#ctx1.
[16] Do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 15 de Março de 2006, relativa à conservação de dados
gerados ou tratados no contexto da oferta de serviços de comunicações eletrónicas
publicamente disponíveis ou de redes públicas de comunicações, e que altera a
Diretiva 2002/58/CE.
[17] Relativa a medidas destinadas
a garantir um elevado nível comum de segurança das redes e da informação em
toda a União.
[18] Isabel
Ferreira Nunes, «O Futuro da Segurança e Defesa Europeia», Reflexões Sobre a Europa, IDN, nº 137,
p. 151.
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