A adoção de medidas restritivas pela União Europeia respeita os direitos humanos?
As medidas restritivas, também conhecidas como smart sanctions são, nas palavras de Nuno Piçarra: “sanções de carácter económico-financeiro com destinatários precisos (pessoas singulares ou colectivas individualmente consideradas), em vez de se dirigirem contra Estados e abrangerem genericamente as respectivas populações.”[1]Deste modo, formam um instrumento jurídico, com intuito de prevenir e combater o terrorismo a nível internacional. Este modelo de sanções surgiu primeiramente nas Resoluções nº: 1267(de 1999) e 1333 (de 2000) do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU), com o intuito de controlar os meios de financiamento do regime taliban e mais tarde, listar pessoas e entidades ligadas a Osama bin Laden, formando assim uma “lista negra”[2].
Após o 11 de Setembro de 2001, o triângulo liberdade, segurança e justiça teve de ser repensado, e a fim de “gerir” esta “lista de indivíduos e entidades sujeitos às sanções previstas na Resolução 1267 (...)[foi criado o]Comité de Sanções, órgão subsidiário criado pelo Conselho de Segurança”[3]. Contudo, estima-se que até 2006, a exclusão ou registo da lista obedecia “a critérios puramente políticos, exercidos com irrestrita margem de apreciação (...) [e]não estavam previstos mecanismos de reclamação por parte dos interessados. Afetados no direito de deslocação, impedidos de movimentar as contas bancárias ou vender o respetivo património, as pessoas arroladas não eram ouvidas sobre a verosimilhança da suspeita antes do registo do seu nome na lista e, pior ainda, não tinham forma de reclamar da decisão de registo.”[4]Assim resume a professora Maria Luísa Duarte: “Com esta amplitude de poderes, o Conselho de Segurança agia como legislador e, através do Comité de sanções, como polícia e como juiz. (...) Aos Estados eram impostas obrigações que colidiam com princípios fundamentais sobre a restrição de direitos e liberdades consagrados nas respetivas Constituições e em convenções internacionais sobre direitos humanos que os vinculavam”.[5]
Deste modo, resulta claramente do exposto que a imposição destas medidas pela União Europeia (UE – que se encontra representada na ONU desde logo pelos seus representantes externos), desrespeitava certos direitos humanos como a liberdade de circulação ou mesmo o direito à propriedade. Embora não tivessem um carácter penal, o facto de não preverem expressamente um mecanismo de defesa violava também um outro direito fundamental.
II – O pós Tratado de Lisboa
A atual base legal deste tipo de instrumento jurídico é o art.75º do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE) e o art.41º da Carta das Nações Unidas (CNU), resultando do primeiro que quer o Parlamento Europeu (PE), quer o Conselho possam definir as medidas administrativas com o fim de impedir o financiamento do terrorismo e atividades conexas. Estas são adotadas pelo Conselho sob proposta da Comissão, de acordo com o processo legislativo ordinário.
A novidade trazida pelo Tratado de Lisboa foi a inserção desta disposição no Titulo V relativo ao espaço de liberdade, segurança e justiça, que de acordo com o art.215º TFUE e a Declaração nº25, anexa ao referido Tratado reforçam a ideia de que a adoção de Regulamentos relativos à imposição de tais medidas restritivas “se devem fundar em critérios claros e precisos, a fim de garantir o seu controlo jurisdicional rigoroso, em aplicação do art.275º [ex vido art.263º]do TFUE”[6]. Nos seus Estudos sobre o Tratado de Lisboa, a professora Maria Luísa Duarte refere-se aos artigos indicados supra (75º, 215º, 275º TFUE + Declaração anexa nº25) como “direitos de defesa em caso de congelamento de fundos”[7]previstos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Apesar de tudo o que foi referido, a professora Ana Guerra Martins alerta para uma das desvantagens da “implementação das medidas restritivas [que]esbarra, todavia com alguns obstáculos de índole política e técnica. Desde logo, a definição, a amplitude e a natureza das medidas pressupõe a tomada de decisões ao nível interno (...) esta fragmentação, ao nível da decisão, pode atrasar todo o processo, incluindo a sua implementação. Além disso, o impacto das medidas depende do grau de interdependência do destinatário das mesmas em relação à União e da envolvente política.”[8]Pese embora, as alterações trazidas pelo Tratado de Lisboa, que permitiu uma garantia jurisdicional quanto aos afetados pelas medidas deixando de violar nesse ponto qualquer direito fundamental, as medidas resultaram atualmente numa quase ineficácia quanto ao objetivo primordial de combate e prevenção do terrorismo.
Assim a professora Ana Martins refere que “a União tem demonstrado uma clara preferência pelo uso de medidas positivas, como é o caso do diálogo político, em detrimento das medidas de retaliação, de retorsão ou restritivas (...) com vista a prosseguir os seus objetivos, no domínio dos direitos humanos (...) as cláusulas de direitos humanos nos tratados que celebra com terceiros Estados, a atuação do Representante Especial para os Direitos Humanos, o diálogo em matéria de direitos humanos e consultas(...) Os principais objetivos de todas estas medidas são acabar com as violações de direitos humanos e prevenir violações futuras (...) usando desde meios diplomáticos e económicos até aos meios militares”[9]
III – Reflexos na jurisprudência europeia (Caso Kadi)
O mais conhecido caso em matéria de aplicação de medidas restritivas é o caso Kadi, que começou em 2005 (Kadi I) e só terminou em Julho de 2013 (Kadi IV), colocando em lados opostos o entendimento do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça da União.
De forma muito resumida, o caso remonta ao cidadão Yassin Kadi, residente na Arábia Sáudita, e a Al Barakaat International Foundation, com sede na Suécia, ambos inseridos na lista de pessoas interditas, de acordo com a Resolução 1333, referida supra. Esta foi aplicada pelo Conselho UE e pela Comissão Europeia. Não conformados com a inserção na tal lista, ambos interpuseram ações junto do Tribunal Geral (de primeira instância), com o intuito de serem excluídos da dita lista, uma vez que esta inserção gerava uma violação aos princípios do respeito pela propriedade, e defesa, nomeadamente no que toca ao direito de audição e princípio da tutela jurisdicional efetiva. O tribunal a quoconcluiu que: “não incumbe ao Tribunal de Primeira Instância fiscalizar indirectamente a conformidade das próprias resoluções em causa do Conselho de Segurançacom os direitos fundamentais tal como são protegidos pela ordem jurídica comunitária. (...) os recorrentes não dispõem de nenhuma via de recurso jurisdicional, uma vez que o Conselho de Segurançanão considerou oportuno criar uma jurisdição internacional independente encarregada de se pronunciar, tanto em matéria de direito como em matéria de facto, sobre os recursos interpostos contra as decisões individuais adoptadas pelo comité de sanções”.[10]Por conseguinte, veio o Tribunal de Justiça ( de 2ª instância), doravante TJUE, pronunciar-se ao abrigo de dois recursos interpostos pelo cidadão e pela fundação supra referidos, decidindo anular os Acórdãos de primeira Instância quanto a ambos. Apoiando-se nas disposições das CNU e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem, conclui o tribunal a quo que de facto foram violados os direitos de audição dos recorrentes. Quanto ao direito de propriedade, o tribunal reconhece que “podem ser impostas restrições ao exercício do direito de propriedade, desde que tais restrições correspondam efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituam, atendendo ao fim prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância do direito assim garantido”[11]. Finalmente no Acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Julho de 2013 (Kadi IV), que tem como recorrentes a Comissão Europeia, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e ainda o Conselho da União Europeia, o TJUE, denega a estes, provimento do recurso, uma vez que os elementos informativos ede prova apresentados não podem resultar claramente numa “condenação” dos sujeitos em causa.
Em suma a divergência entre TJUE e Tribunal Geral advém como entende a professora Maria Luísa Duarte, da “conceção sobre as relações entre, por um lado, o Direito Internacional Público, relativo ao caso vertente à Carta das Nações Unidas e, especificamente aos poderes do Conselho de Segurança com fundamento no Capítulo VII, e, por outro lado, o Direito da União Europeia, vertido nos princípios e regras aplicáveis à proteção dos direitos fundamentais.”[12]
IV – Conclusões
O recurso às medidas restritivas por parte da União Europeia surgiu como tentativa de combater e prevenir o terrorismo. Contudo, a restrição de determinados direitos e liberdades assegurados aos cidadãos, não pode consignar numa violação manifesta e desproporcionada dos mesmos. Numa aplicação inicial, este mecanismo parecia mesmo um “tiro ao alvo” ao inimigo, influenciado talvez por objetivos de carácter político e pelo medo crescente na população graças aos atentados terroristas. Contudo, a União através dos seus mecanismos de controlo jurisdicional, sobretudo após o Tratado e Lisboa e a Jurisprudência relativa ao caso Kadi, não deixou estas ofensas aos direitos humanos “passarem em branco”, através do mecanismo de tutela jurisdicional efetiva.
Não obstante tudo isto, creio que o carácter urgente que exige a adoção de medidas anti-terrorismo, não se compadece com este mecanismo de medidas restritivas, pois como vimos através do caso Kadi, pode implicar diversas alterações que retiram a utilidade e eficácia destas. Por tudo isto, tendo a concordar com a professora Ana Guerra Martins, tal como referido supra, que deve a União passar a adotar medidas positivas em detrimento das restritivas, a fim de que não se verifique como já sucedeu, a violação de direitos humanos.
Bibliografia:
· Acórdão Kadi I, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:62010CJ0584&from=PT;
· Acórdão Kadi II, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:62005CJ0402&from=EN;
· Acórdão Kadi IV, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:62010CJ0584&from=PT;
· Duarte, Maria Luísa. Estudos sobre o Tratado de Lisboa. Coimbra: Almedina. (2012).
· Duarte, Maria Luísa. O Tribunal de Justiça da União Europeia e o controlo indireto das decisões do Conselho de Segurança. Sobre os critérios relevantes de conciliação prática entre a luta contra o terrorismo internacional e a proteção dos direitos fundamentais.em Themis ano XIII. nº.s 24/25. (2013). pp.49-76.
· Martins, Ana Maria Guerra. Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II.Coimbra: Almedina. (2018).
· Piçarra, Nuno. “Terrorismo e direitos fundamentais: as smart sanctions na Jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e no Tratado de Lisboa” em Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Gomes Canotilho. Volume III – Direitos e Inconstitucionalidade: entre Dignidade e Cosmopolitismo. Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra: Coimbra Editora. (2012).
· Anastácio, Gonçalo e Porto, Manuel Lopes. Tratado de Lisboa anotado e comentado. Coimbra: Almedina. (2012).
Filipa Esteves Dias, nº28542
[1]PIÇARRA, NUNO. “Terrorismo e direitos fundamentais: as smart sanctions na Jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e no Tratado de Lisboa”p.712
[2]DUARTE, MARIA LUÍSA. “O Tribunal de Justiça da União Europeia e o controlo indireto das decisões do Conselho de Segurança. Sobre os critérios relevantes de conciliação prática entre a luta contra o terrorismo internacional e a proteção dos direitos fundamentais.” p.55
[3]Ibidem, p.56
[4]Ibidem, p.56
[7]DUARTE, MARIA LUÍSA. Estudos sobre o Tratado de Lisboa – A União Europeia e o sistema europeu de proteção dos direitos fundamentais – a chancela do Tratado de Lisboa. p.98
[8]MARTINS, ANA MARIA GUERRA. Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II – Capítulo VIII.P. 371
[10]Conclusões do TG acerca do Processo T-306/01, ponto 10, parágrafos 2º e 3º, disponível em: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30db8e44c26209524fe09963cd590a71efc5.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxuLa310?text=&docid=65738&pageIndex=0&doclang=PT&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=43978
[11]Ponto 355 do Acórdão Kadi II, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:62005CJ0402&from=EN
[12]DUARTE, MARIA LUÍSA. “O Tribunal de Justiça da União Europeia e o controlo indireto das decisões do Conselho de Segurança. Sobre os critérios relevantes de conciliação prática entre a luta contra o terrorismo internacional e a proteção dos direitos fundamentais.” p.58
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